I SA/Wa 1115/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 marca 2023 r. nr KOC/348/Sr/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 16 marca 2023 r., nr KOC/348/Sr/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania W. J. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z 21 listopada 2022 r., nr UD-IV-WSZ-SRII/003495/SP/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 31 października 2022 r. (data wpływu) Europejskie Centrum Odszkodowań w L., ul. [...] - działając w imieniu (z pełnomocnictwa) W. J. - wystąpiło do Prezydenta m. st. Warszawy o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką W. J. H. S. urodzoną [...] września 1946 r. We wniosku wskazano, że W. J. - lat 53 nie pracuje i nie pobiera innych świadczeń. Ponadto dołączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności H. S. z 5 września 2012 r., oświadczenie W. J. o sprawowaniu opieki nad matką a także oświadczenie dotyczące formy i zakresu opieki nad nią. Powołaną na wstępie decyzją z 21 listopada 2022 r. organ I instancji - na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 z późn. zm., dalej "ustawa") - odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu decyzji Prezydent stwierdził, że przyczyną odmowy jest przepis art. 17 ust. 1b ww. ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Wyjaśnił, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jednakże przepis ten, pomimo kilkukrotnych nowelizacji ustawy, nie został uchylony przez ustawodawcę i nadal obowiązuje. Tym samym, do czasu zmiany zakwestionowanych przepisów przez ustawodawcę, organy są obowiązane je uwzględniać. Prezydent podniósł, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 5 września 2022 r. wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność H. S. co determinuje rozstrzygnięcie organu. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że matka wnioskodawcy dysponuje orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności od 5 września 2022 r., natomiast jej syn ubiegający się o świadczenie nie był aktywny zawodowo już od 1 lutego 2020 r. - czyli przez ponad 2,5 roku przed wydaniem ww. orzeczenia nie podejmował żadnej pracy zarobkowej. Prezydent podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane jedynie w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną lecz z uwagi na faktyczny brak możliwości podjęcia pracy wynikający ze sprawowania opieki. Zatem, zdaniem organu I instancji nie zachodzi także związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Odwołanie od ww. decyzji wniósł W. J. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (pełnomocnictwo dla sześciu pełnomocników z Kancelarii Prawnej [...]). Pełnomocnik oświadczył, że w imieniu mocodawcy potwierdza wszelkie dotychczasowe czynności wykonane w toku wszczętego postępowania administracyjnego przez Europejskie Centrum Odszkodowań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powołaną na wstępie decyzją z 16 marca 2023 r., nr KOA/348/Sr/23 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium (wbrew stanowisku organu I instancji) okoliczność, że nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności H. S. nie stanowi przeszkody w przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jej synowi albowiem w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później (aniżeli w momencie wskazanym w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2), kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Organ odwoławczy podniósł, że prawidłowe są ustalenia organu I instancji, iż od 1 lutego 2020 r. do daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego W. J. nie podejmował zatrudnienia oraz nie wykonywał innych zajęć zarobkowych. Brak rejestracji jako osoba bezrobotna w urzędzie pracy wskazuje na brak gotowości do podjęcia pracy. Z wydruku z systemu informacji o składkach na ubezpieczenie zdrowotne wynika, że wnioskodawca podlegał ubezpieczeniu jako pracownik w okresie od 1 lutego 2016 r. do 1 lutego 2020 r. Matka wnioskodawcy uzyskała orzeczenie zaliczające ją do znacznego stopnia niepełnosprawności z ustaloną datą powstania stopnia niepełnosprawności 13 czerwca 2022 r. Kolegium wskazało, że przesłanką przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu odwoławczego, brak jest związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Kolegium podniosło, że zajęcia zarobkowe zwykle podlegają dokumentacji a wnioskodawca nie przedłożył żadnych dokumentów wskazujących, że praca/zajęcia zarobkowe w okresie od 1 lutego 2020 r. do 31 października 2022 r. (daty złożenia wniosku) były podejmowane. W niniejszej sprawie brak jest więc przesłanek aby uznać, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. W konsekwencji, w zaistniałej sytuacji, w ocenie Kolegium, nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Na powyższą decyzję Kolegium skarżący - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że syn niepełnosprawnej H. S. nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez niego z zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu, pełnomocnik skarżącego przedstawił stanowisko na poparcie przedstawionych zarzutów. Przede wszystkim podniósł, że organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia czy osoba występująca z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia. Dalej wskazał, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności H. S. z 5 września 2022 r. wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje u niej niepełnosprawność. Oznaczać to może, że już wcześniej niż od dnia złożenia wniosku przez skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jego matka wymagała stałej opieki i z niej korzystała. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 z późn. zm., dalej: "u.ś.r."). Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje - zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji nie kwestionują, że skarżący należy do kręgu osób określonych w powyższym przepisie, którym – w przypadku niepodejmowania lub rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki – przysługuje co do zasady prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży bowiem na nim, jako synu osoby wymagającej opieki, obowiązek alimentacyjny (art. 128 Kodeksu). Organy obu instancji nie kwestionują także okoliczności legitymowania się przez matkę skarżącego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika z kolei "konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji" (pkt 7 orzeczenia). Jednocześnie, wbrew stanowisku organu I instancji, Kolegium stwierdziło, że wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. utracił przymiot konstytucyjności i z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania im świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem przewidzianym w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności - jako uniemożliwiającym uzyskanie przez nich świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe stanowisko Sąd podziela. Zdaniem Sądu zasadnie także Kolegium uznało, że skarżący nie wykazał przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. I tak z powołanego przepisu wynika, że jednym z wymogów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem, przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest faktyczna rezygnacja/niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować albo nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością tej opieki. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. Jak prawidłowo wskazały organy obu instancji matka skarżącego (rocznik 1946) uzyskała orzeczenie Miejskiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie o znacznym stopniu niepełnosprawności w dniu 5 września 2022 r. zaś skarżący (reprezentowany przez Europejskie Centrum Odszkodowań w L.) wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 31 października 2022 r. Z ww. orzeczenia wynika, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności (który warunkuje ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne) datuje się od 13 czerwca 2022 r., zaś orzeczenie zostało wydane do 5 września 2023 r. Materiał dokumentacyjny wskazuje że: 1) skarżący (rocznik 1969) jest osobą w wieku produkcyjnym, 2) nie pobiera żadnych świadczeń, 3) ma dziecko (J. S.), z którym nie utrzymuje kontaktu, 4) ostatni okres zatrudnienia skarżącego to od 1 lutego 2016 r. do 1 lutego 2020 r. (czyli do czasu ustalenia stopnia niepełnosprawności znacznego matce - 13 czerwca 2022 r. - nie był aktywny zawodowo przez ponad 2,5 roku), 5) nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy. W tych okolicznościach sprawy prawidłowo organy przyjęły, że przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie zaistniała. Ocenie więc podlegało, czy niepodejmowanie zatrudnienia lub innej aktywności zawodowej od daty powstania znacznego stopnia niepełnosprawności (13 czerwca 2022 r.) miało bezpośredni związek z opieką nad matką. Zdaniem Sądu taki związek trudno jednak wywieść jednoznacznie z akt sprawy, a co istotne nawet sam pełnomocnik skarżącego w skardze stwierdził, że niepodejmowanie zatrudnienia może oznaczać, że już wcześniej niż od dnia złożenia wniosku (31 października 2022 r.) przez skarżącego jego matka wymagała stałej opieki i z niej korzystała. Tymczasem, to skarżący ma dowieść, że niepodejmowanie zatrudnienia w czasie od 13 czerwca 2022 r. do dnia złożenia wniosku było w wyraźnym i bezpośrednim związku z opieką (a nie możliwym jak stwierdził pełnomocnik). Sąd zauważa, że wprawdzie z uzasadnienia orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności H. S. wynika, że "komisja orzekająca uznała, iż osoba zainteresowana wymaga w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób", z drugiej jednak strony stwierdziła, że w związku z ograniczeniami wynikającymi z choroby zasadniczej, osoba orzekana wymaga zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne (ułatwiające funkcjonowanie według zaleceń lekarza), a także wymaga objęcia usługami socjalnymi, opiekuńczymi, terapeutycznymi i rehabilitacyjnymi świadczonymi przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe i inne placówki. Z kolei, z opisu czynności wykonywanych podczas opieki nad H. S. z 29 września 2022 r., wynika, że matka skarżącego jest osobą chodzącą, skarżący chodzi z nią na spacery, pomaga matce przy higienie osobistej, (w tym wymienia pieluchomajtki), przygotowuje ubrania, mierzy ciśnienie, poziom cukru i podaje leki; przygotowuje posiłki; nie wykonuje czynności związanych z przewracaniem na inny bok i działań przeciw odleżynom, sprząta, prasuje, robi zakupy, realizuje recepty. Jednocześnie płaci rachunki, załatwia sprawy urzędowe. W konsekwencji, w ocenie Sądu, w okolicznościach tej sprawy nie sposób twierdzić, aby opieka nad matką wymuszała na skarżącym dalsze - trwające od 2 lutego 2020 r.- niepodejmowanie zatrudnienia. W ocenie Sądu nie ma przeszkód (zważywszy na wiek skarżącego) podjęcie zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy z uwzględnieniem wskazań wynikających z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, tj. związanych z możliwością skorzystania z pomocy usług np. socjalnych i opiekuńczych wykonywanych przez instytucje społeczne. Z akt sprawy nie wynika również, by przed czerwcem 2022 r. były wydane inne orzeczenia w sprawie niepełnosprawności matki skarżącego. Oczywiście Sąd nie kwestionując stanu zdrowia matki skarżącego ani opieki, którą skarżący sprawuje (do czego należy podnieść jest zobowiązany zgodnie z regulacjami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) jednak zaznaczyć należy, że sama konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie stanowi – w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. - samodzielnej i wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. System świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny, wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. W niniejszej sprawie, zdaniem składu orzekającego, zaś taki wyraźny związek przyczynowy nie zachodzi, o czym świadczą wyżej opisane okoliczności przez Sąd. Tym samym, Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. bowiem Kolegium prawidłowo uznało, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.