I SA/Wa 1092/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Monika Sawa, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie dokonania zmiany podmiotowej w bazie danych ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.

[...] [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako "[...]INGiK" lub "organ") decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. O., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] i orzekł o odmowie ujawnienia zmian podmiotowych polegających na wpisaniu [...][...] jako właściciela i [...][...][..] S.A. jako władającego działką nr [...] o powierzchni [...] ha - część działki nr [...] położonej w [...]. . Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...][...][...] S.A. złożyły wniosek o dokonanie zmiany w bazie danych ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...] gmina [...] polegającej na wpisaniu [...][...] jako właściciela i [...] S.A. jako władającego ww. nieruchomością. Do wniosku załączona została m.in. w kopia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 roku nr [...] orzekająca wywłaszczenie na rzecz [...][...] nieruchomości o powierzchni [...] m2, oznaczonej na planie pomiarowym wpisanym do ewidencji w składnicy geodezyjnej Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w [...][...] w dniu [...] grudnia 1974 roku za nr [...] jako działka nr [...]. Również do wniosku załączono kopie ugody z dnia [...] sierpnia 1975 roku dotyczącej wypłaty odszkodowania byłym właścicielom. Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] orzekł o dokonaniu zmiany podmiotowej w bazie danych ewidencji gruntów i budynków polegającej na wpisaniu [...][...] jako właściciela i [...][...][...] S.A. jako władającego nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina [...] składającej się z działki oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...] ha. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. O., który na mocy umowy darowizny od swoich rodziców E. i S. O. z dnia [...] lipca 2018 r., zawartej w formie aktu notarialnego stał się właścicielem gruntów o pow. [...] ha położonych w [...], w skład których wchodzą działki nr [...] i [...]. Odwołujący podniósł, że jeśli [...] S.A. miało prawo do tej nieruchomości, to mogło przez ponad [...] lat zadbać o należyte udokumentowanie tego faktu. [...]INGiK decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] uchylił ww. decyzję z [...] października 2019 r. i orzekł o odmowie ujawnienia wnioskowanych zmian podmiotowych w bazie ewidencji gruntów i budynków. Organ wskazał, iż skarżący wystąpił do Starosty [...] (dalej "Starosta") o wprowadzenie zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków dotyczącej właściciela i podmiotu władającego działki ewidencyjnej nr [...], zgodnie z przedłożonymi dokumentami tj. nieuwierzytelnioną kopią decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta i Gminy w [...] oraz dokumentacją podziałową sporządzoną również w oparciu o ten dokument. Zdaniem organu odwoławczego ww. dokumenty nie mogą stanowić podstawy do ujawnienia w operacie ewidencyjnym jako właściciela [...][...], a jako władającego [...][...][...] S.A. Wynika to z przywołanych w decyzji przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ zaznaczył także, że ewidencja gruntów i budynków nie tworzy, a jedynie odzwierciedla stany prawne i faktyczne gruntów, budynków i lokali ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Organ może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w przepisach, nie może zaś takiego prawa ani ustanawiać, ani wyinterpretować. Stan prawny nieruchomości ujawnionej w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej jednoznacznie wskazuje, że działka ewidencyjna [...] nie uległa podziałowi i stanowi własność J. O. W ocenie organu, w tej sytuacji Starosta niesłusznie uznał, że zaistniały podstawy do dokonania zmian podmiotowych i przedmiotowych w ewidencji. W związku z tym decyzja organu I instancji została uchylona i orzeczono jak w zaskarżonej decyzji. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżące [...][...][...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji , zarzucając jej: - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 7b ust. 1 pkt 2, art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 276) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. - naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 6 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256)) tj. naruszenie zasady praworządności i zaufania obywateli do organów władzy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Oceniając w kontekście ww. przepisów skargę należało uznać, że nie zawiera ona uzasadnionych podstaw. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja [...] [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2020 r., uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r. i odmawiająca wprowadzenia zmiany danych zawartych w rejestrze ewidencji gruntów, polegającej na wpisaniu [...][...] jako właściciela i [...] S.A. jako władającego działką nr [...] o pow. [...] ha, część działki nr [...] położonej w [...]. Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził bowiem nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Z tego powodu uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 725 z późn. zm., dalej: "p.g.k."), a także rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 393 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie"). Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 powoływanej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty oraz podaje się w niej właściciela nieruchomości. Zapisy ewidencyjne mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, prawomocnych decyzji, umów zawartych w formie aktu notarialnego, czy aktów normatywnych. Postępowanie ewidencyjne nie może kreować nowego stanu prawnego bez istnienia wskazanych wyżej tytułów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko zbiorem informacji o gruntach i powinna być utrzymywana w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego. Rozporządzenie nakłada na starostę, jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, w rozumieniu art. 22 ust. 1 p.g.k., obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W myśl § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ewidencja gruntów i budynków obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa. §12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi, iż prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Z przytoczonych przepisów wynika, że ewidencja gruntów pełni funkcje informacyjno-techniczne. Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji, nie może być natomiast źródłem praw, co oznacza, że nie można poprzez zmianę zapisu w ewidencji gruntów ustanowić prawa, czy rozszerzyć jego zakres. W wyroku z dnia 20 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 914/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (opubl. baza LEX nr 41816, podobnie wyrok z 17 lutego 1993 r., sygn. akt II SA 1155/92 , wyrok z 4 marca 1999 r. sygn. akt II SA 17/00, LEX nr 46214). W niniejszej sprawie wniosek [...] S.A. z [...] czerwca 2019 r, dotyczył zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu [...]-[...] gm. [...], polegającej na wpisaniu [...][...] jako właściciela i [...] S.A. jako władającego działką nr [...] o pow. [...] ha, część działki nr [...] położonej w [...] . Wskazać należy, że postępowanie, które ma na celu zmianę danych w operacie ewidencyjnym ma charakter rejestrowy, a więc wtórny w stosunku do zdarzeń prawnych, z których wyniknęły wnioskowane zmiany. Zmiany te, podmiot składający wniosek musi udokumentować, załączając takie dokumenty, które mogą, zgodnie z ustawą - Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowić podstawę wpisu. Podkreślić w tym miejscu należy, że samo zgłoszenie zmiany nieudokumentowanej albo bez wykazania stosownym dokumentem podstawy do wprowadzenia tych zmian prowadzi do odmowy ich dokonania (wyroki: WSA w Krakowie z 14 maja 2019 r., III SA/Kr 167/19, WSA w Białymstoku z 6 października 2015 r., II Sa/BK 467/15 publik. CBOSA). Pochodny charakter informacji znajdujących się w ewidencji w stosunku do źródeł tych informacji wymienionych w § 12 ust. 1 pkt 1 - 6 i § 11 ust. 2 rozporządzenia oznacza, że wszelkie zmiany danych ewidencyjnych powinny mieć charakter bezsporny. Można to osiągnąć wyłącznie przez dokonywanie ich rejestracji w sposób przewidziany w rozporządzeniu. Obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że skarżąca domagając się zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków, nie przedłożyła żadnego z dokumentów, posiadających cechy wskazane w § 12 rozporządzenia wykonawczego. Załączona do wniosku kopia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] listopada 1975 r. nie została opatrzona w klauzulę ostateczności, nie została też uwierzytelniona. Dołączona do wniosku mapa z projektowanym podziałem m.in. działki nr ew. [...] z [...] listopada 1974 r. została sporządzona pod projektowane wywłaszczenie. Stosownie do § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. 2. Przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio. 3. Przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio. § 45 ust. 2 , przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio, zaś zgodnie z ust. 3 tego przepisu, przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z powyższego przepisu, w zakresie wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych obowiązuje zgodnie z powyższym przepisem regulacja szczególna. Zgodnie bowiem z § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniach, o których mowa w tym przepisie. Wyliczenie powyższe stanowi zamknięty katalog podstaw wykazywania przebiegu granic działek ewidencyjnych na mapie ewidencyjnej na dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzoną w postępowaniach, względnie w celach wymienionych w tym przepisie. Skoro strona wnioskująca o zmiany w ewidencji nie przedstawiła ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej ( przedstawiła jedynie kserokopię decyzji), to również załączona do wniosku mapa projektu podziału z 1974 r. nie spełnia wymagań określonych w § 35-39 rozporządzenia, gdyż nie można uznać, że została wykorzystana do wydania ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie można również nie zauważyć, że skarżąca domaga się wpisania od ewidencji zmian, mających wynikać z opisanych wyżej dokumentów, sporządzonych i ewentualnie wydanych w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku, czyli blisko 50 lat temu, a po tym czasie doszło już kilkakrotnie do zmian właścicielskich działki nr [...]. Ostatnia umowa przenosząca własność działki nr [...] zawarta w formie aktu notarialnego pomiędzy S. O. i jego żoną E. O. a ich synem J. O., miała miejsce w 2018 r. Powyższe zmiany właścicielskie zostały wykazane w ewidencji gruntów i budynków. Analiza treści aktualnych danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...] z dokumentami zgromadzonymi w ewidencji, a znajdującymi się także w aktach administracyjnych sprawy, nie pozwala również przyjąć, aby istniała jakakolwiek oczywista sprzeczność pomiędzy aktualnymi wpisami, a materiałem źródłowym, na podstawie których zostały dokonane. W związku zatem z faktem, że wnioskodawca domagał się wpisania [...][...] jako właściciela i [...] S.A. jako władającego działką nr [...] o pow. [...] ha na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z 1975 r., nie dążył w istocie do zaktualizowania wpisu w ewidencji gruntów w oparciu o nowe zdarzenie prawne uzasadniające wprowadzenie zmiany, ale do zweryfikowania aktualnych danych ewidencyjnych w oparciu o treść historycznych dokumentów, co winno również skutkować odmową dokonania wnioskowanej zmiany. Ww. stanowisko jest akceptowane w orzecznictwie ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 42/17 oraz w wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1174/17 publik CBOSA) . Reasumując, istotą ewidencji jest, jak sama jej nazwa wskazuje, ewidencjonowanie, czyli spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. W żadnym razie rolą ewidencji i prowadzących ją organów nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a więc dotyczących takich kwestii jak to, komu aktualnie przysługuje prawo własności do przedmiotowej działki i jaki jest jego zasięg. Błędnym jest oczekiwanie strony skarżącej, że w ramach postępowania ewidencyjnego dojdzie do załatwienia sporu o prawo własności, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. Mając powyższe na uwadze, sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do wyeliminowania kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego i orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.