I SA/Wa 1089/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Nina Beczek (spr.), Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2023 r. nr KOC/1851/Op/23 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę.

Prezydent [...] decyzją z [...] lutego 2023 r. nr [...] odmówił przyznania R. O. świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na opłacenie czynszu za styczeń 2023 r. w wysokości [...] zł oraz zwrot kosztów poniesionych na opłatę czynszu za grudzień 2022 r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że skarżący zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] stycznia 2021 r. jest całkowicie niezdolny do pracy. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Źródłem dochodu skarżącego jest renta z ZUS w wysokości [...] zł netto, która jest obciążona zajęciem komorniczym w kwocie [...] zł z tytułu bieżących alimentów. Skarżący pobiera zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie. Zatem miesięczny dochód skarżącego wynosi [...] zł i przekracza kryterium dochodowe ustalone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynoszące [...] zł uprawniające do korzystania ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Dalej stwierdzono, że przy przekroczeniu kryterium dochodowego organ w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać świadczenie na podstawie art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, jednakże po rozważeniu okoliczności niniejszej sprawy organ stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do przyznania świadczenia w oparciu o art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, bowiem sytuacja wnioskodawcy nie jest w żaden sposób wyjątkowa na tle sytuacji innych osób korzystających z pomocy OPS. Organ wskazał, że skarżący został zakwalifikowany do udzielenia pomocy przy zmianie mieszkania na mniejsze, co wynika z treści pisma z [...] listopada 2020 r. Wydziału Zasobów Lokalowych Urzędu Dzielnicy [...] i umieszczono go na liście osób uprawnionych do wynajmu mniejszego lokalu, co zminimalizowałoby koszty jego utrzymania. Przedstawione trzy propozycje lokali mieszkalnych przy ul. [...] , przy ul. [...] i przy ul. [...] nie spotkały się z żadną reakcją wnioskodawcy, który nie nawiązał żadnego kontaktu i współpracy z Urzędem i nie obejrzał zaproponowanych lokali. W tej sytuacji Zarząd Dzielnicy [...] [...] lutego 2022 r. podjął uchwałę nr [...] o uchyleniu kwalifikacji do udzielenia skarżącemu pomocy mieszkaniowej z zasobu mieszkaniowego [...]. Z trzech złożonych oświadczeń pisemnych skarżącego wynika, że zaproponowane przez Wydział Zasobów Lokalowych Dzielnicy [...] lokale miały zbyt mały metraż, który uniemożliwiałby skarżącemu kontakt z dziećmi i dlatego skarżący nie był zainteresowany zaproponowanymi lokalami. Prezydent [...] zaznaczył, że skarżący jest pozbawiony władzy rodzicielskiej i ma zakaz kontaktów z dziećmi, co wynika z treści wyroku Sądu Okręgowego [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., sygn. akt [...]. Uzyskanie zatem przez skarżącego mniejszego lokalu byłoby zgodne z jego sytuacją życiową i dochodową, ponieważ skutkowałoby obniżeniem opłat za mieszkanie. Zajmowanie nadal dużego metrażowo lokalu jest wyborem skarżącego niemającym nic wspólnego z realnymi jego potrzebami oraz potrzebami jego dzieci. OPS nie może uwzględnić jego żądań opartych na bezzasadnych i nieprawdziwych przesłankach. Zdaniem organu I instancji skarżący nie wykorzystał wszystkich możliwości w celu poprawienia swojej trudnej sytuacji życiowej, przyjmując jedną z propozycji zamieszkania w lokalu o mniejszej powierzchni spowodowałoby obniżenie kosztów utrzymania mieszkania. Z akt sprawy wynika ponadto, że skarżący regularnie korzysta od 2012 r. z pomocy finansowej OPS [...] średnio raz w miesiącu, otrzymując pomoc w formie zasiłku stałego i zasiłków celowych z przeznaczeniem na różne cele - zakup leków, środków czystości, odzieży i obuwia, opłacenie rachunków za energię elektryczną, czynsz, zakup butli gazowych, na pokrycie kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego oraz posiłków w barze. Prezydent podniósł, że OPS wykazuje względem sytuacji skarżącego daleko idące zrozumienie, co wyraża się w tym, że pomagał spłacać bieżące należności i regulować dawne zadłużenia, co jednak skutkuje generowaniem jego roszczeniowości. Prezydent wskazał ponadto, że stosownymi decyzjami przyznano wnioskodawcy w lutym 2023 r. pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego na gaz z butli w wysokości [...] zł, a także prawo do korzystania z jednego bezpłatnego gorącego posiłku dziennie w barze w okresie od [...] stycznia 2023 r. do [...] czerwca 2023 r. Organ podał też, że dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi, które musi rozdzielić pomiędzy znaczną liczbę swych podopiecznych. W lutym 2023 r. Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] dysponował kwotą [...] zł na wypłatę zasiłków celowych z przeznaczeniem na zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb bytowych dla 775 rodzin korzystających ze świadczeń pomocy społecznej, w których znajduje się 1130 osób w rodzinie. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że spełnia kryteria do przyznania pomocy, a OPS uniemożliwia życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji wskazując, że kryteria przyznawania zasiłków celowych określa art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Kolegium wskazało, że skarżący uzyskuje dochód własny, ale uzyskuje też od wielu lat wsparcie finansowe ze środków pomocy społecznej - jednak wskazany przez niego cel pomocy o jaką się stara - pokrycie opłat mieszkaniowych za dwa miesiące i systematyczne pokrywanie ich w przyszłości - nie mieści się w definicji zasiłku celowego. Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że w sytuacjach wyjątkowych ustawodawca przewidział możliwość przyznania świadczenia mimo przekroczenia kryterium dochodowego, które to sytuacje reguluje art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Sytuacji materialnej skarżącego nie można traktować jako szczególnej, a więc odbiegającej od typowej sytuacji, w jakich znajdują się inne osoby korzystające z pomocy społecznej. Tym bardziej w sytuacji, gdy wiele takich osób nie posiada jakichkolwiek dochodów i to ich potrzeby związane z zapewnieniem podstawowych potrzeb bytowych winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie, co przy niedostatecznej ilości środków, jakimi dysponują organy pomocy społecznej także nie zawsze jest możliwe. W ocenie Kolegium brak jest podstaw do uznania za taki "szczególny przypadek" sytuacji skarżącego. Nie wystąpiło żadne "szczególne wydarzenie", które pogorszyłoby dotychczasową sytuację wnioskodawcy. Co prawda obiektywnie niewysoki dochód, choć przekraczający kryterium dochodowe, wskazuje na trudną sytuację życiową, nie można go jednak traktować jako szczególnej sytuacji. Celem pomocy społecznej nie jest bowiem zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła finansowania wszystkich jego zobowiązań finansowych i w oczekiwanej wysokości. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniósł R. O. zarzucając, że jest ona wadliwa. Skarżący przedstawił swoją trudną sytuację życiową, materialną i zdrowotną podkreślając, że nie jest w stanie ponieść kosztów bieżących oraz zaległych bez uszczerbku do zaspokojenia niezbędnej potrzeby mieszkaniowo - bytowej (zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej) oraz dla niezbędnego utrzymania siebie i rodziny. Zdaniem skarżącego spełnia on kryteria określone w ustawie o pomocy społecznej do przyznania świadczenia. Skarżący podniósł ponadto, że wysokość pomocy udzielanej mu przez OPS uniemożliwia mu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a nawet wypełnia kryteria wielomiesięcznego nękania ekonomicznego, ponieważ cały obowiązek bieżących opłat za najem lokalu przez cały rok 2021 i 2022 został całkowicie przerzucony na skarżącego. W piśmie procesowym z [...] lutego 2024 r. ustanowiony z urzędu w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 41 pkt 1, art. 39 ust. 1 i art. 11 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przez odmowę przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego pomimo zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku; 2) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa przez niewywiązanie się przez SKO z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez nierozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej, całościowej oceny, co doprowadziło do błędnego uznania, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku celowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają ani norm prawa materialnego, ani przepisów postępowania, ani też nie przekraczają granic uznania administracyjnego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2140 z późn. zm.) powoływanej dalej jako "ups", które regulują zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Ustawa ta przewiduje m.in. udzielanie pomocy społecznej w formie zasiłków celowych oraz zasiłków celowych specjalnych. Zasiłek celowy w myśl art. 39 ust. 1 i 2 ups może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przy czym jego przyznanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ups, wynoszącego w dacie wydawania zaskarżonych decyzji dla osoby samotnie gospodarującej – a taką jest skarżący – 776 zł. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy ustalono, że skarżący uzyskuje dochód w wymiarze przekraczającym wskazane kryterium. Poza sporem jest, że jego łączny dochód netto wynosi po zbilansowaniu dochodów i obciążeń kwotę [...] zł. Tym samym skarżący nie kwalifikował się do uzyskania pomocy w oparciu o przepis art. 39 powołanej ustawy. W tym miejscu wskazać należy, że w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, przyznanie świadczenia celowego na ogólnych zasadach jest w świetle przepisów prawa niemożliwe i kwestia ta nie podlega uznaniu organów. Wynika to wprost z powołanego art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Mimo ustalenia dotyczącego kryterium dochodowego konieczne było jednak rozważenie ewentualnej, potencjalnej możliwości przyznania skarżącemu wnioskowanych świadczeń z uwzględnieniem okoliczności, w jakich się znalazł. Na podstawie art. 41 pkt 1 i 2 ups "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznane świadczenie w postaci specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu. Jak wskazano, art. 41 ups posługuje się pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji ustawowej "szczególnie uzasadnionego przypadku". W doktrynie przyjmuje się, że przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (zob. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Tożsamą wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 ups przyjęto również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki z dnia 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1416/07; z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 164/11; z dnia 16 maja 2018 r., I OSK 179/18, czy z dnia 16 listopada 2018 r., I OSK 3072/18 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Specjalny zasiłek celowy powinien być zatem traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 ups). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. Należy zatem przyjąć, że zasiłek celowy specjalny powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ prawidłowo zawęził możliwości przyznawania specjalnego zasiłku celowego do przypadków o szczególnym charakterze, a wiąże się to z faktem, że ustawodawca nie uzależnił przyznania tego świadczenia od kryterium dochodowego, jak to ma miejsce w przypadku zwykłych zasiłków celowych, uregulowanych w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Konsekwencją powyższego było zatem oparcie przyznania świadczenia na uznaniu administracyjnym. Takiej prawidłowej oceny organy administracji dokonały w rozpoznawanej sprawie, właściwie oceniając sytuację osobistą, rodzinną i finansową skarżącego, trafnie przyjmując, że w niniejszej sprawie zasiłek celowy specjalny nie może być przyznany, gdyż zaległości czynszowe nie są zdarzeniem nagłym, niemożliwym do przewidzenia i do przezwyciężenia własnymi środkami. Sytuacja skarżącego, chociaż trudna, to jednakże nie wyczerpuje znamion przepisu art. 41 ustawy, a wobec tego nie mogła skutkować wydaniem korzystnego dla niego rozstrzygnięcia na wskazane cele. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe i stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Wobec tego nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie i nie zawsze mogą być zrealizowane przez organy pomocowe. Z kolei, jak powszechnie wiadomo, ciągle wzrastająca liczba osób oczekujących wsparcia finansowego powoduje konieczność bardzo racjonalnego gospodarowania przyznanymi na ten cel środkami przez organy pomocy społecznej w celu zapewnienia koniecznej pomocy wszystkim tym, którym jest ona niezbędna. Nie bez znaczenia jest też to, że skarżący został zakwalifikowany do udzielenia pomocy mieszkaniowej przez Wydział Zasobów Lokalowych Urzędu Dzielnicy [...]. Przedstawionych w związku z tym lokali skarżący jednakże nie obejrzał ani nie ustosunkował się do propozycji i nie nawiązał żadnego kontaktu i współpracy z Urzędem. Z przyczyn wyżej omówionych uznać należy, że organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego. Nie miały też miejsca inne naruszenia prawa, które skutkowałyby usunięciem z obrotu prawnego decyzji organów obydwu instancji, w tym zarzucanego w piśmie pełnomocnika naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).