I SA/Wa 1084/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 marca 2023 r. nr DNI.gn.625.13.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Decyzją z 17 marca 2023 r., nr DNI.gn.625.13.2022, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania D. L. , utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 31 stycznia 2022 r., nr 165/2022, o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] grudnia 1970 r., nr [...] , Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] przejęło na rzecz Skarbu Państwa grunt o powierzchni [...] ha, położony we wsiach [...] i [...], stanowiący współwłasność I. B. , D. B. i A. B. . Wnioskiem z 3 października 2018 r. D. L. (następczyni prawna I. B. ) wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1970 r. Decyzją z 31 stycznia 2022 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1970 r. zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. L. zarzucając naruszenie art. 12 k.p.a. polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania nieważnościowego i zwlekaniu z wydaniem decyzji, a także naruszenie art. 158 § 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania z uwagi na upływ czasu. Dodała, że wniosek o stwierdzenie nieważności złożyła w 2018 r., a więc w czasie kiedy przepisy prawa pozwalały na prowadzenie postępowania nieważnościowego. Decyzją z 17 marca 2023 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 31 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. i wskazał, że rozpatrywana sprawa należy do kategorii spraw, do których odnosi się powołana regulacja. Minister podniósł, że kwestionowana decyzja z [...] grudnia 1970 r. była skierowana do I. B. , D. B. i A. B. oraz do [...] . Wśród dokumentów nadesłanych przez Starostwo Powiatowe w [...] znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru powyższej decyzji. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji skierowanej do I. B. , D. B. i A. B. znajduje się podpis I. B. . Zdaniem organu, oznacza to, że pokwitowała ona odbiór przedmiotowej decyzji w dniu [...] stycznia 1971 r. Wprawdzie osoba doręczająca powyższą decyzję jako datę jej odbioru wpisała odręcznie dzień "[...]", to jednak trzeba zauważyć, że błędnie został wpisany rok odbioru. Decyzja została wydana [...] grudnia 1970 r., więc jej odbioru nie można było pokwitować w dniu [...] stycznia 1970 r. Fakt, że I. B. odebrała sporną decyzję właśnie w dniu [...] stycznia 1971 r. potwierdza przybita na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pieczęć Poczty w [...] z datą [...] stycznia 1971 r. Minister podniósł, że otrzymanie decyzji przez I. B. potwierdziła również skarżąca we wniosku z 3 października 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzja skierowana do [...] została również odebrana przez Prezydium w dniu [...] stycznia 1971 r., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru. Organ podsumował, że wskazane dokumenty jednoznacznie potwierdzają, że doręczenie kwestionowanej decyzji z [...] grudnia 1970 r. nastąpiło w dniu [...] stycznia 1971 r. Minister podniósł, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1970 r. wpłynął do organu w dniu 9 października 2018 r. (data prezentaty wpływu na wniosku). Następnie został on przekazany do organu właściwego. Dniem wszczęcia postępowania jest zatem 9 października 2018 r. Skoro zatem kwestionowana decyzja z [...] grudnia 1970 r. została doręczona, a wniosek z 3 października 2018 r. o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie doprowadził do zakończenia postępowania przed dniem 16 września 2021 r., to ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z 16 sierpnia 2021 r. Z tego powodu przedmiotowe postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlegało umorzeniu z mocy prawa. Minister zaznaczył, że obecnie nie może prowadzić postępowania mającego na celu zbadanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W ustawie z 11 sierpnia 2021 r. ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków ograniczających jej stosowanie. Organ przywołał treść art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. i podniósł, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 kwietnia 2021 r. jest przepisem obowiązującego prawa. Zatem rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organ obowiązany jest uwzględnić tę regulację przy wydawaniu decyzji. Organy administracji publicznej nie mogą bowiem samodzielnie odmówić zastosowania obowiązującego przepisu prawa. Odnosząc się do zarzutu, że organ pierwszej instancji zwlekał z wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że na nierozpatrzenie sprawy w terminie służyło stronie prawo wniesienia ponaglenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania, z czego jednak strona nie skorzystała. Końcowo, za niezasadny uznał Minister zarzut nieotrzymania przez skarżącą kwestionowanej decyzji z [...] grudnia 1970 r. Organ wskazał, że ewentualne wadliwości w zakresie braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz doręczenia decyzji mogłyby być rozpatrywane wyłącznie w trybie wznowienia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosła D. L. . Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, co uniemożliwiło wydanie decyzji uwzględniającej wniosek skarżącej w okresie gdy przepisy obowiązujące przez większość czasu trwania postępowania nie dawały podstaw do umorzenia postępowania ani oddalenia wniosku, 2) art. 158 § 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania z uwagi na upływ czasu od wydania kwestionowanej decyzji z [...] grudnia 1970 r., choć powołany przepis nie obowiązywał w momencie wszczęcia postępowania ani też przez większość czasu jego trwania, 3) art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a., a także art. 158 § 2 k.p.a. w związku z § 1 pkt. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych poprzez odmowę uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pomimo faktu, że decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1970 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na wydaniu jej w stosunku do gruntów nie będących gospodarstwem rolnym, a ponadto należących do osoby małoletniej przy jednoczesnym wydaniu decyzji w warunkach uniemożliwiających podjęcie na przedmiotowych gruntach działalności rolnej, która to działalność stanowiłaby przesłankę uniemożliwiającą wydanie decyzji. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w razie stwierdzenia braku podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, o stwierdzenie wydania kwestionowanej decyzji z [...] grudnia 1970 r. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wprawdzie przepisy k.p.a. w obecnym kształcie przewidują umorzenie postępowania z uwagi na upływ znacznej ilości czasu, ale jednak w tym kształcie przepisy te obowiązują dopiero od 16 września 2021 r. Oznacza to, że w chwili wszczęcia przedmiotowego postępowania, jak też przez większość czasu jego trwania, przepisy k.p.a. nie dawały podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżąca zarzuciła, że organ pierwszej instancji celowo prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły. Wydanie decyzji w jakimkolwiek rozsądnym terminie musiałoby bowiem uwzględniać stanowisko skarżącej, a tym samym pozbawić Skarbu Państwa własności przewłaszczonych gruntów. Działanie Wojewody Mazowieckiego jest tym bardziej naganne, że w toku postępowania skarżąca kilka razy wnosiła o jego przyspieszenie, między innymi, w pismach z 12 lipca i 18 lutego 2021 r. Zaskarżona decyzja zapadła natomiast dopiero po zmianie przepisów k.p.a., która to zmiana przyniosła - nieistniejące wcześniej - podstawy do umorzenia postępowania. Tak więc, zdaniem skarżącej, Wojewoda celowo zwlekał z wydaniem decyzji przez okres ponad 3 lat aż do momentu, gdy powstanie nowa podstawa prawna umożliwiająca mu odmowę uwzględnienia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem skarżącej, opisane zachowanie organu stanowi rażące nadużycie prawa pozbawiające skarżącą możliwości dochodzenia jej uprawnień. Gdyby bowiem rozstrzygnięcie w sprawie zapadło przed wejściem w życie nowelizacji k.p.a. - a tak powinno się stać gdyby postępowanie było przeprowadzone prawidłowo bez jego celowego przewlekania - możliwe byłoby stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1970 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Tak jak bowiem skarżąca już podnosiła we wniosku z 3 października 2018 r. kwestionowana decyzja o przejęciu gruntów została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przejęte grunty nie stanowiły gospodarstwa rolnego, a przepisy zezwalały jedynie na przejmowanie gospodarstw rolnych. Ponadto, kwestionowana decyzja naruszała § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, który to przepis wyklucza przejęcie gospodarstwa gdy jego właścicielem jest osoba małoletnia. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 11 sierpnia 2021 r." Powołany przepis stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na mocy art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości. Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego. Celem powyższego rozwiązania prawnego, na co wprost wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy z 11 sierpnia 2021 r., było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem sąd konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK, ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem sądu trybunalskiego, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby te ograniczenia nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Powyższe stało się podstawą decyzji ustawodawcy dotyczącej wprowadzenia w art. 156 § 3 k.p.a. cezury czasowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia takich spraw będących w toku merytorycznym rozstrzygnięciem. Wynika to wprost z zawartego w ustawie z 11 sierpnia 2021 r. przepisu przejściowego (art. 2 ust. 2). Przepis ten przewiduje bowiem umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. W niniejszej sprawie skarżąca nie kwestionuje ustaleń organów dotyczących wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie kwestionowanej decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1970 r. po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia tej decyzji. Ustalenia w tym zakresie wynikają z zachowanej w aktach archiwalnych dokumentacji (zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji z [...] grudnia 1970 r.) i nie budzą również wątpliwości Sądu. Całość podniesionych w skardze zarzutów koncentruje się natomiast na celowym prowadzeniu przez organ przedmiotowego postępowania w sposób przewlekły i zwlekania z wydaniem decyzji rozpoznającej wniosek skarżącej przez okres ponad 3 lat aż do momentu wejścia w życie nowej podstawy prawnej umożliwiającej organowi odmowę uwzględnienia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji. Jednakże, wbrew oczekiwaniu skarżącej, powołane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania z mocy prawa. Wyjaśnić bowiem trzeba, że stronom przedmiotowego postępowania, w tym skarżącej, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, przysługiwały stosowne środki ochrony prawnej pozwalające dyscyplinować organ, który, zdaniem skarżącej, dopuszczał się przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a.") uprawniają bowiem każdą ze stron postępowania administracyjnego do wnoszenia skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Taką możliwość przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Niniejsza sprawa dotyczy natomiast wyłącznie decyzji o umorzeniu postępowania z mocy prawa i tylko to rozstrzygnięcie pozostaje przedmiotem kontroli Sądu. Z tego powodu podnoszone w skardze zarzuty dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji i celowego zwlekania z wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie nie mogły podlegać badaniu Sądu. Rozstrzyganiu tych kwestii, jak już wyżej wskazano, służy bowiem wyłącznie odrębny tryb przewidziany art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., po uprzednim wniesieniu przez stronę ponaglenia. Podsumowując, w niniejszej sprawie Sąd do opisanych okoliczności nie mógł się odnieść, gdyż nie były one przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zdołał również podważyć zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a., a także art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych poprzez nieuwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1970 r. pomimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. Ocena tych kwestii pozostaje bowiem poza zakresem niniejszej sprawy, która dotyczy wyłącznie zasadności umorzenia przez organy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na mocy art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Podsumowując, w niniejszej sprawie zasadnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że wobec upływu ponad trzydziestu lat od dnia doręczenia kwestionowanej decyzji z [...] grudnia 1970 r. do dnia złożenia wniosku inicjującego postępowanie o stwierdzenie jej nieważności zaistniały przesłanki do obligatoryjnego umorzenia postępowania z mocy prawa. Z chwilą bowiem wejścia w życie ustawy z 11 września 2021 r., co nastąpiło z dniem 16 września 2021 r., organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiego rozstrzygnięcia, a prowadzone w tym przedmiocie postępowanie podlegało umorzeniu z mocy prawa, co zaskarżona decyzja jedynie potwierdziła. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), orzekł jak w sentencji.