I SA/Wa 1071/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Nina Beczek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 marca 2023 r. nr KOC/7367/Go/22 w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania i jego umorzenia z mocy prawa oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z [...] listopada 2022 r. nr [...], którą w punkcie 1 orzekło o podjęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1951 r. zawieszonego postanowieniem z [...] września 2022 r., a w punkcie 2 stwierdziło, że postępowanie to, na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) przywoływana dalej jako: "ustawa zmieniająca", uległo umorzeniu z mocy prawa. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Orzeczeniem administracyjnym z [...] września 1951 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło I. B., J. K., K. K., H. K. i L. B. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], oznaczonej nr hip. [...]. Wnioskiem z [...] marca 2016 r. M. B. i B. S. (następcy prawni jednego z byłych współwłaścicieli) wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Wszczęte tym wnioskiem postępowanie administracyjne zostało zawieszone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...], do czasu ustalenia następców prawnych K. K., H. K., J. B. oraz I. B.. Decyzją z [...] listopada 2022 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] marca 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o podjęciu zawieszonego postępowania nieważnościowego (pkt 1) oraz stwierdziło jego umorzenie z mocy prawa (pkt 2). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazywało, że na mocy art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tejże ustawy (16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy taka sytuacja zaistniała, gdyż wniosek inicjujący postępowanie nadzorcze został wniesiony [...] marca 2016 r., a doręczenie kwestionowanej decyzji nastąpiło ponad trzydzieści lat wcześniej. W tym aspekcie organ wskazywał na znajdujące się w aktach zwrotne potwierdzenia odbioru orzeczenia zaadresowane do I. B.. Wprawdzie jest ono częściowo wyblakłe jednakże można na nim odczytać datownik urzędu nadawczego, który potwierdza, że korespondencja była wysłana do adresatki we wrześniu 1951 r. Na zwrotce widnieje numer orzeczenia i wzmianka "dot. [...]". W dalsze kolejności wskazywało, że [...] listopada 1951 r. wysłano do wyżej wymienionej zaświadczenie z [...] listopada 1951 r. wystawione na jej wniosek, potwierdzające przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wraz z informacją, że orzeczenie z [...] września 1951 r. jest prawomocne, gdyż nie zostało wniesione od niego odwołanie. Adres na który wysłano zaświadczenie jest tożsamy z adresem, pod który doręczano orzeczeni. Tym samym brak jest przesłanek do stwierdzenia, że przesyłka zawierająca orzeczenie została zaadresowana wadliwie, a w konsekwencji, że skuteczne doręczenie nie nastąpiło. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2023 r. B. S. i M. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 10 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich stron postępowania w niniejszej sprawie na dzień wydania decyzji i zapewnienia im czynnego udziału w sprawie, - art. 158 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji w sytuacji, gdy pierwotna decyzja dekretowa spowodowała nieodwracalne skutki prawne, a tym samym organ był zobowiązany do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji; - art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej poprzez jej zastosowanie w sytuacji, gdy norma ta jest sprzeczna z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, - art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i pozbawienie prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym. Ponadto zarzucili decyzji naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpujących ustaleń, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i zapewnienia udziału wszystkim stronom postępowania. Wobec tak sformułowanych zarzutów, rozwiniętych w motywach skargi, wnieśli oni o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Podstawą umorzenia postępowania nadzorczego prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a dokładniej rzecz ujmując potwierdzenia jego umorzenia z mocy prawa, było stwierdzenie zaistnienia w sprawie okoliczności, o których stanowi art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Zgodnie z tym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ww. ustawy miała ona na celu dostosowanie systemu prawa do konsekwencji wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. o sygn. P 46/13, którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach tego orzeczenie Trybunał wskazał zaś, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W jego ocenie ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego właśnie powodu ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie w § 3 art. 156 k.p.a. cezury czasowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat, doda. Konsekwencją tego było także przyjęcie, że nie mogą obecnie zakończyć sią merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy będące w toku, czego wyrazem jest ustanowiona w przepisie przejściowym do nowelizacji (art. 2 ust. 2) norma zakładająca umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Ustalenia organu, co do zaistnienia wskazanych w tym przepisie okoliczności faktycznych, tj. wszczęcia postępowania nadzorczego mającego za przedmiot orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1951 r. po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji, są niesporne. W świetle częściowo zachowanej dokumentacji z postępowania zakończonego tym orzeczeniem, w tym m.in. zwrotnego potwierdzenia odbioru orzeczenia skierowanego do jednej ze stron ówcześnie prowadzonego postępowania – I. B., nie budzą one również wątpliwości Sądu. Jakkolwiek w związku z upływem czasu jest ono wyblakłe i brak na nim podpisu odbiorcy - co może być spowodowane zarówno brakiem faktycznego umieszczenia takiego podpisu, jak też jego wyblaknięcia lub zatarcia, w sytuacji np. podpisania zwrotnego potwierdzenia odbioru ołówkiem – jednakże nie jest to okoliczność przesądzająca, że do doręczenia nie doszło. Na dokumencie tym można przy tym odczytać miesiąc i rok nadania (wrzesień 1951 r.). Adres, na który została skierowana przesyłka (ul. [...]) jest tożsamy z adresem, wskazanym w podaniu I. B. z tego miesiąca o wydania zaświadczenia, że nieruchomość hip. nr [...] przejęta została przez Skarb Państwa. Zważywszy na powyższe jak też fakt wystawienia oczekiwanego przez ww. zaświadczenia w listopadzie 1951 r., w którego treści również wskazywano na fakt wydania owego orzeczenia i jego prawomocność, należy przyjąć, że orzeczenie to zostało stronie doręczone i miało to miejsce pomiędzy wrześniem a listopadem 1951 r. Wobec zaś niekwestionowania tej okoliczności, zbędne jest czynienie w tym obszarze dodatkowych rozważań. Istotą sporu w sprawie pozostaje natomiast kwestia konstytucyjności przyjętych ustawie zmieniającej rozwiązań. Zarzuty skargi koncentrują się bowiem na wykazywaniu sprzeczności norm prawnych ustanowionych w art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy z aksjologią konstytucyjną. Tego rodzaju sprzeczności, Sąd w składzie orzekającym w sprawie jednak nie dostrzega. Umykać zdaje się uwadze Skarżących, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Tytułem przykładu można tu przywołać: zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.); przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 k.c.); przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 k.c.). Nawet w postępowaniu karnym ustawodawca przewiduje ustanie karalności- po 30 latach, gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), a po 20 latach gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat. W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została z klei zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, z 29 września 2008 r., SK 52/05, z 28 września 2006 r., K 45/04,). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej ochrony a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. W ocenie Sądu, wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Jeżeli zatem jednostka przez kilkadziesiąt lat (w tym przypadku przeszło 60) nie korzysta z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Nie bez znaczenie dla oceny zasadności skargi pozostaje również to, że co najmniej od daty wydania ww. wyroku przez Trybunał Konstytucyjny każdy – a więc także Skarżący - powinni się liczyć z tym, że ustawodawca go wykona i stworzy regulacje ograniczające w czasie możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie pozostawania w obrocie ostatecznych decyzji administracyjnych i ukształtowanych w ich efekcie stosunków społecznych i gospodarczych na nieruchomościach nimi objętych organy nie będą mogły ich podważać. Zasada zaufania do prawa opiera się bowiem na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Sama natomiast norma prawna, stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia (zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej) – wbrew sugestiom zawartym w skardze - nie narusza konstytucyjnie chronionej własności. W szczególności nie pozbawia ona podmiotów przynależnego im prawa podmiotowego, czy prawa dziedziczenia. Kwestia z kolei braku możliwości uzyskania prejudykatu, niezbędnego dla ewentualnego dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem działania władzy publicznej nie może determinować oceny konstytucyjności przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań ograniczających w czasie możliwość weryfikacji w postępowaniu nadzorczym decyzji administracyjnych. Celem tego rodzaju postępowań jest bowiem ocena legalności aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) w aspekcie kwalifikowanych wad prawnych i ich ewentualna eliminacja z powodu ich zaistnienia z obrotu prawnego z mocą wsteczną, a nie kreowanie podstaw odszkodowawczych. Te jedynie stanowią uboczny efekt podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Stąd formułowany w tym aspekcie zarzut naruszenia skarżoną decyzją - a dokładniej rzecz ujmując zastosowanymi przy jej podejmowaniu przepisami ustawy zmieniającej – unormowań konstytucyjnych, tj. art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Konkludując zatem stwierdzić należy, że wobec upływu czasu od doręczenia kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...], do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowania, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) organy administracji utraciły bowiem możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy, co zaskarżona decyzja jedynie potwierdzała. W tej sytuacji organ nie mógł również podjąć rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 158 § 2 k.p.a., co czyni zarzut naruszenia tego przepisu (upatrywany w jego niezastosowaniu) niezasadnym. Kwestia z kolei braku ustalenia przez Kolegium wszystkich stron postępowania, a w konsekwencji także niezapewnienia im udziału w tym postępowaniu, co miałoby stanowić o naruszeniu art. 10 w zw. z art. 28 k.p.a., mogłaby być podstawą rozważania ewentualnego zaistnienia przesłanek uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) o ile taki zarzut zostałby podniesiony przez podmiot, którego prawo do czynnego udziału w postępowaniu zostało naruszone. Podniesienie go zatem przez osoby trzecie – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - nie mogło okazać się skuteczne. Sąd nie dostrzega również, by przy podejmowaniu kwestionowanej decyzji doszło do istotnego naruszenia innych norm postępowania administracyjnego. Sformułowany zaś w tym kontekście zarzut naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., poza nawiązaniem do kwestii braku ustalenia wszystkich stron postępowania, nie został szerzej rozwinięty. W szczególności nie jest zatem jasne w jakich obszarach ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania decyzji były zdaniem skarżących niepełne czy błędne. Z tych przyczyn także ten zarzut uznać należy za chybiony. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.