I SA/Wa 1062/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia opiekuńczego w formie zasiłku pielęgnacyjnego i zobowiązania do jego zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. znak: [...].

Decyzją z [...] marca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO/organ) po rozpatrzeniu odwołania K. B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2022 r. Nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia jako nienależnie pobranego i jego zwrotu. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Prezydenta [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...], zostało przyznane K. B. świadczenie opiekuńcze w formie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności dziecka poniżej 16 roku życia tj. L. B., w kwocie [...] zł za okres od [...] maja 2019 r. do [...] października 2019 r. i zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...] zł, na okres od [...] listopada 2019 r. do [...] maja 2020r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Prezydent [...] zmienił swoją decyzję z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w ten sposób, że prawo zasiłku pielęgnacyjnego ustalił od [...] maja 2019 r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. W dniu [...] lutego 2021 r. wydano dla L. B. nowe orzeczenie o niepełnosprawności. Następnie Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie uznania za świadczenie nienależnie pobrane i zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. W pkt I ww. decyzji uznano za nienależnie pobrane świadczenie opiekuńcze w formie zasiłku pielęgnacyjnego na córkę L. B. wypłacone za okres od [...] marca 2021 r. do [...] września 2022 r. w kwocie [...] zł miesięcznie. W pkt II decyzji orzeczono o zwrocie świadczeń nienależnie pobranych przez Panią K. B. i zobowiązano do zwrotu łącznej kwoty [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnianie. Pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. (data wpływu do urzędu) K. B. jako przedstawiciel ustawowy osoby uprawnionej – L. B., złożyła odwołanie od ww. decyzji. Odwołująca się wskazała, że jej córka jest osobą niepełnosprawną, co potwierdzają wydane orzeczenia o niepełnosprawności. W związku z tym, skoro świadczenie przysługuje osobom niepełnosprawnym, to zasiłek pielęgnacyjny w tym okresie był świadczeniem zasadnym. SKO rozpoznając odwołanie jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 615, z późn. zm., zwana dalej jako "u.ś.r"). Stosownie zatem do treści art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie zaś z ustępem 2 art. 30 pkt 1 u.ś.r. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, jest świadczeniem nienależnym. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. ma zastosowanie wówczas, gdy świadczenia rodzinne zostały prawidłowo przyznane i w trakcie ich pobierania zajdą okoliczności uzasadniające zawieszenie bądź wstrzymanie ich wypłaty, ewentualnie ustanie prawa do ich pobierania i o tych okolicznościach świadczeniobiorca nie powiadomi organu, pomimo pouczenia w tym zakresie. Na gruncie niniejszej sprawy świadczenie opiekuńcze w formie zasiłku pielęgnacyjnego na córkę L. B. wypłacone za okres od [...] marca 2021 r. do [...] września 2022 r. w łącznej kwocie [...] zł stanowią świadczenia nienależnie pobrane. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 2021 r. Miejski Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wydał dla L. B. nowe orzeczenie o niepełnosprawności. O fakcie jego wydania zainteresowana K. B. nie poinformowała organu właściwego. Z akt sprawy nie wynika, aby strona kwestionowała ustalenia organu pierwszej instancji a jedynie kwestionuję ocenę prawną tych faktów. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że skoro przedmiotowe świadczenie przysługuje osobom niepełnosprawnym, to małoletnia L. B. była osobą potencjalnie uprawnioną do jego otrzymania. Fakt ten nie jest jednak istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Najważniejsze jest bowiem to, że z mocy samego prawa przyznane uprzednio świadczenie przysługiwało do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności dla L. B. Zatem skoro wydano nowe orzeczenie o niepełnosprawności to strona utraciło uprzednio przyznane prawo do świadczenia. Obowiązek poinformowania o wydaniu nowego orzeczenie o niepełnosprawności wynikał wprost z pouczenia zwartego na końcu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Dodatkowo obowiązek ten wynikał pośrednio z sentencji tej decyzji, z którą niewątpliwie strona zapoznała się. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Skarżąca. Nie precyzując zarzutów odwołania wskazała, że je córka jest nadal dzieckiem niepełnosprawnym. Posiada kolejne orzeczenie o niepełnosprawności z [...] lutego 2021r., nr [...], od [...] marca 2021 r. do [...] września 2022 r. Tym samym zasiłek pielęgnacyjny w w/w okresie był świadczeniem zasadnym. Decyzja nr [...] z [...] czerwca 2019 r., zmieniona następnie decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. ustala prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na córkę L. B. Przedmiotowe decyzje są tożsame w treści (decyzja w zakresie prawa do zasiłku nie uległa zmianie) z decyzją nr [...], która stanowi kontynuacje wcześniej wydawanych decyzji w zakresie prawa do zasiłku ze zaktualizowanymi danymi, sygnaturą obowiązującego orzeczenia o niepełnosprawności córki o nr [...] z dnia [...] lutego 2021r. Zdaniem Skarżącej w niniejszym przypadku nie zachodzą przesłanki określone w art. 25 ust. 1 w/w u.ś.r., gdyż orzeczenie o niepełnosprawności nr [...] z dnia [...].02.2021r, w zakresie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie uległo zmianie – zostało kontynuowane ze względu na stan zdrowia córki tj. utrzymującą się niepełnosprawność i potrzeby specjalne. Wcześniejsze zawiadomienie urzędu o nowym orzeczeniu o niepełnosprawności z [...] lutego 2021r. stanowiącego kontynuację i ustalające prawo do zasiłku nie skutkowałoby decyzją o nie przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego - zostałaby wydana kolejna decyzja (tak jak [...]) o prawie do zasiłku z nową sygnaturą i wypłaty byłyby kontynuowane. Nie zaszły zatem zmiany mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń. Skarżąca nie zgodziła się z tezą o nienależnie pobranym świadczeniu gdyż orzeczenia o niepełnosprawności córki o nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. stanowi kontynuacje wcześniej wydawanych orzeczeń a ich płatność jest kontynuowana. Zapisy ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych art. 15h wprowadziły "automatyczne" przedłużenie ważności orzeczeń do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Aktualne orzeczenie zostało doręczone pocztą prawdopodobnie w marcu 2021r. Ze względu na trwającą pandemię Covid l9 oraz obostrzenia powodujące pracę zdalną urzędów i utrudniony dostęp do wszelkich miejsc, a także szereg innych spraw do załatwienia (organizacje rehabilitacji dla córki, poszukiwanie specjalistów w zakresie diagnozy przyczyn zaburzeń - choroba rzadka itp.) oraz pracę zawodową umknęło Skarżącej powiadomienie urzędu o uzyskaniu nowego orzeczenia. Skarżąca zarzuciła nadto błędną wykładnię art. 15 ha ust. 2 pkt 1 ustawy covidowej. Wskazała, że dniu wydania orzeczenia o niepełnosprawności córki Skarżącej o nr [...] z dnia [...] maja 2019r. oraz o nr [...] z dnia [...] lutego 2021r., a także w dniu wydania decyzji [...] oraz [...] stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii nie został odwołany, w związku z czym okresy, o których mowa w art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy covidowej nie rozpoczęły swojego biegu. Innymi słowy, orzeczenie o niepełnosprawności wydane w dniu [...] maja 2019r. jest nadal orzeczeniem ważnym tj. nie wygasło, pomimo wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Poza tym zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł miesięcznie został spożytkowany na rehabilitację córki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z [...] marca 2023 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2022 r. w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobranego i jego zwrotu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r., osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie (art. 30 ust. 2b u.ś.r.). Jak wynika z art. 30 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu dziecku. Treść art. 24 ust. 4 u.ś.r., wskazuje, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Zgodnie z art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., zwanej dalej: "ustawą covidową"), z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez Skarżącą w związku z niepełnosprawnością córki L. B. wypłacony od [...] marca 2021 r. do [...] września 2022 r. w kwocie po [...] zł za nienależnie pobrany i orzekły o jego zwrocie w łącznej kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. Organ uznał, że Skarżąca prawidłowo pouczona o obowiązku poinformowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego oraz o obowiązku przedstawienia odpowiednich dokumentów, w tym o uzyskaniu nowego orzeczenia, nie poinformowała organu o jego treści. Istota sporu sprowadza się zatem do tego czy fakt nieprzedłożenia przez Skarżącą nowego orzeczenia o niepełnosprawności, w sytuacji, gdy jest to kolejne orzeczenie stwierdzające niepełnosprawność dziecka, która istnieje od wczesnego dzieciństwa, jest świadczeniem nienależnie pobranym i objęte winno być żądaniem zwrotu wraz z odsetkami. W ocenie Sądu stanowisko organu jest wadliwe. Dla oceny, czy został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., konieczne jest uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Wprowadzając powyższy warunek ustawodawca dążył do tego aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie wiedząc, że ono im nie przysługuje, zatem w sposób w pełni świadomy i bez podstawy prawnej. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażane w judykaturze, że art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje organom uprawnienia do pomijania na tej podstawie prawnej istotnych okoliczności faktycznych mających charakter matrialnoprawny a które ujawnią się w toku postępowania, i które nie zostały "niezwłocznie/natychmiast " przedstawione organowi przez osobę zobowiązaną. Przy ocenie, czy zaistniały okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, decydujące są materialnoprawne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkujące to prawo, czyli te z którymi ustawa łączy skutek w postaci nieprzysługiwania lub ustania prawa do świadczeń rodzinnych. Sam fakt niedotrzymania wymogu informacyjnego nie ma takiego charakteru. Przepis ten nie uchyla bowiem generalnej normy z art. 7 k.p.a. ustanawiającej zasadę prawdy obiektywnej, w myśl której organy "podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" - co oznacza, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (por. wyroki WSA: z 10 października 2019 r., IV SA/Wr 245/19; z 15 lipca 2022 r., II SA/Gl 281/22). W niniejszej sprawie nowe orzeczenie o niepełnosprawności córki Skarżącej pozostaje w istocie bez wpływu na przysługujące prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w tym sensie, że potwierdza ono wyłącznie, że córka w dalszym ciągu jest zaliczona do osób niepełnosprawnych tyle że na podstawie nowego orzeczenia o niepełnosprawności z [...] lutego 2021 r. Skarżącej w związku z wydanym nowym orzeczeniem o niepełnosprawności nadal przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Znaczy to tyle, że podstawa materialna tego świadczenia istnieje, jest ta sama i nie odpadła. W odniesieniu do przepisów ustawy covidowej natomiast, zwraca się uwagę, że sposób sformułowania przepisu art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 nie jest do końca klarowny, nie budzący wątpliwości. Tym samym może stwarzać podstawę do rozbieżnych w zakresie jego wykładni. Jak wskazał m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 marca 2022 r. o sygn. akt II SA/Po 461/21 - "jeżeli orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wygasa w okresie trwania pandemii wirusa SARS-CoV-2, ulega ono, z mocy prawa, przedłużeniu do 60. dnia licząc od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, ale nie dłużej niż do momentu wydania nowego orzeczenia. Okres, na jaki ustawodawca przedłużył ważność terminowego orzeczenia, a więc 60 dni tudzież data wydania nowego orzeczenia dotyczy sytuacji, w której odwołano stan zagrożenia epidemicznego lub stanu pandemii". Na gruncie takiej wykładni dopuszczalny może być pogląd, że orzeczenie o niepełnosprawności wydane w 2019r. było nadal orzeczeniem ważnym, tj. nie wygasło, pomimo wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Wskazana niejednoznaczność tej regulacji może być istotna w kontekście przepisu art. 7a § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Organy posiadają instrumenty pozwalające monitorować zbiór danych dotyczących procesu orzekania o niepełnosprawności (zbiór "EKSMOON"). i z tego zbioru mogą korzystać. Skoro w wyniku weryfikacji organy ustalają, że zostało wydane nowe orzeczenie o niepełnosprawności powinny podjąć działania zgodne z interesem strony przyjmując za podstawę działania art. 8 k.p.a. oraz powołany wyżej art. 7 i 7a kpa. W okolicznościach kontrolowanej sprawy zasiłek pielęgnacyjny pobrany w okresie od [...] marca 2021 do [...] września 2022 r. wbrew stanowisku organów obu instancji, nie jest zatem świadczeniem nienależnie pobranym, dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, wobec zaistnienia podstawy do uznania, że mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzy postępowanie administracyjne.