I SA/Wa 1059/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi W. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 marca 2023 r. nr KOA/1424/Sr/23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 29 grudnia 2022 r. nr [...].

Decyzją z dnia 22 marca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO/organ) po rozpatrzeniu odwołania W. H. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] (organ I instancji) z 29 grudnia 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania dodatku węglowego. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.. Decyzją z dnia 29 grudnia 2022 r. nr [...] Burmistrz Gminy [...] po rozpoznaniu wniosku W. H. odmówił mu przyznania prawa do dodatku węglowego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 z późn. zm, udw) dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Organ I instancji wskazał, że na podstawie informacji zawartych we wniosku o dodatek węglowy oraz uzyskanych w oparciu art. 2 ust. 15a u.d.w. ustalił, że źródłem ogrzewania podanym we wniosku jest kocioł na paliwo stałe, wyjaśniając jednocześnie, że na potrzeby dodatku węglowego przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 u.d.w.). Podał następnie, że podczas weryfikacji wniosku o dodatek węglowy ustalił, że W. H. wskazał jako główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego kocioł na paliwo stałe. Z kolei w złożonej w dniu 21 czerwca 2022 r. w Urzędzie Miasta i Gminy [...] deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, pod adresem zamieszkania wnioskodawcy dokonano wpisu, iż głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe zasilany paliwem w postaci drewna kawałkowego. Zdaniem organu okoliczność ta stanowi podstawę wydania decyzji odmownej, z uwagi na niespełnienie przesłanki przyznania dodatku węglowego w postaci zasilania kotła paliwem zawierającym co najmniej 85% węgla kamiennego. W złożonym odwołaniu W. H. wskazał, że typ użytkowanego przez niego pieca nie pozwala na utrzymywanie w okresie jesienno-zimowym optymalnej temperatury pomieszczeń i wody przy użyciu paliwa wyłącznie w postaci drewna. Wnioskodawca wskazał, że byłoby to możliwe jedynie w przypadku używania drewna dobrej jakości, którego nie ma gdzie magazynować i że w okresie zimowym dom jest ogrzewany w większym stopniu węglem i koksem, a jedynie rozpalany drewnem, zaś w okresie letnim spalane jest tylko drewno. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 22 marca 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdziło, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego wnioskodawcy jest kocioł na paliwo stałe zasilany drewnem kawałkowym. Ponadto, źródłami ogrzewania zgłoszonymi do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB) są kocioł gazowy oraz kocioł na paliwo stałe zasilany drewnem kawałkowym. Organ odwoławczy wskazał, że w takim przypadku dodatek węglowy nie przysługuje, zaś dla gospodarstw domowych, których źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe zasilane drewnem kawałkowym, ustawodawca przewidział dodatek dla gospodarstw domowych, o którym mowa w ustawie z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł W. H., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej zmianę poprzez przyznanie wnioskodawcy dodatku węglowego. Skarżący podniósł, że od momentu powstania zajmowanego budynku mieszkalnego jest on ogrzewany za pomocą pieca rozpalanego drewnem i papierem, a następnie zasypywanego węglem i koksem. Dodatkowo wnioskodawca wskazał, że sytuacja ekonomiczna i zdrowotna osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego W. H. jest niekorzystna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 marca 2023 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 29 grudnia 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania dodatku węglowego. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. u. d. w. W myśl art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Z zacytowanego przepisu wynika zatem, że koniecznym do spełniania warunkiem dla otrzymania dodatku węglowego jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. urządzenie grzewcze, tj.: kocioł na paliwo stałe, kominek, kozę, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnię, kuchnię węglową lub piec kaflowy, w których spalane jest paliwo stałe, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 3 u.d.w. węgiel kamienny, brykiet lub palet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. W myśl art. 2 ust. 15a u.d.w., dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 oraz z 2023 r. poz. 877); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023r. poz. 390, 658 i 852), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r. poz. 810), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 759), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1335); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191 oraz z 2023 r. poz. 497). W świetle powyższych regulacji, weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma mieć charakter wszechstronny i nie może polegać jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków. Zgodnie z art. 2 ust. 15b u.d.w., jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Dalej zaś wskazano, że wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c) oraz że w toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d). Jak wynika z akt administracyjnych deklaracja dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw została złożona przez W. H. w dniu 21 czerwca 2022 r. Składając deklarację skarżący wskazał, że źródłami ciepła w prowadzonym przez niego gospodarstwie domowym są kocioł gazowy oraz kocioł na paliwo stałe zasilany drewnem kawałkowym. W złożonym w dniu 22 listopada 2022 r. w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosku o przyznanie dodatku węglowego strona wskazała zaś, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe. Dnia 8 grudnia 2022 r. w miejscu zamieszkania wnioskodawcy pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przeprowadził wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że w gospodarstwie domowym znajduje się źródło ogrzewania w postaci pieca na paliwo stałe, zasilanego drewnem kawałkowym. Wywiad środowiskowy potwierdził zatem dane zawarte we wniosku o dodatek węglowy. Organ odmówił przyznania skarżącemu dodatku węglowego wskazując, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącego jest kocioł na paliwo stałe zasilany paliwem w postaci drewna kawałkowego, zaś paliwo te, z uwagi na okoliczność, że nie zawiera co najmniej 85% węgla kamiennego, nie może być uznane za paliwo stałe w myśl art. 2 ust. 3 u.d.w. Pomimo, że ustalenia organu są prawidłowe to jednak organ winien zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 3 ust 1 udw do postępowania w sprawie dodatku węglowego przepisy art. 23 ust 3,12,13, art. 24a ust 1 i 2, art. 25 ust 3 i4 , art. 29, art. 30 i art. 30 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 o świadczeniach rodzinnych (uśr) stosuje się odpowiednio (..). Zgodnie natomiast z art. 24 a ust 1 uśr w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku podmiot realizujący świadczenia wzywa pisemnie osobę ubiegająca się o świadczenia do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania (..). Mając na uwadze szczególne okoliczności ustanowienia prawa do tego dodatku związane z gwałtownym wzrostem cen na rynku paliw, zdaniem Sądu wobec stwierdzenia przez organ, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania dodatku węglowego z uwagi na ustalenie, że kocioł zasilany jest paliwem w postaci drewna kawałkowego winien wezwać skarżącego do prawidłowego sformułowania wniosku gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy powinny znaleźć zastosowanie, także wskazywane przez SKO, przepisy ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 25a tej ustawy, w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do dodatku dla gospodarstw domowych. W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Należy zauważyć, że przepis art. 24 ust. 25a został dodany do ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła na mocy ustawy z dnia 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców (Dz. U. z 2022 r. poz. 2243) zmieniającej ustawę o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła z dniem 4 listopada 2022 r. Oznacza to, że przepis art. 24 ust 25a ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła obowiązywał zarówno w dacie wydania pierwszej, jak i drugiej decyzji przez organ I instancji (decyzje z dnia 29 grudnia 2022 r. i z dnia 22 marca 2023 r.), a w związku z organ powinien także ten przepis uwzględnić. Skoro zatem na podstawie przeprowadzonego w toku postępowania w dniu 8 grudnia 2022 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący, który złożył wniosek o przyznanie dodatku węglowego, wykorzystuje w swoim gospodarstwie domowym drewno kawałkowe, to w konsekwencji organ powinien rozważyć możliwość przyznania drodze decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o art. 24 ust. 25a ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła. Należy zauważyć, że art. 24 ust. 7 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła stanowi, że dodatek dla gospodarstw domowych nie przysługuje gospodarstwom domowym objętym pozytywnie rozpatrzonym wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Regulacje dotyczące obu dodatków zostały zatem ze sobą przez ustawodawcę powiązane. Przyznanie jednego dodatku wyklucza przyznanie drugiego, z kolei brak przyznania dodatku węglowego otwiera możliwość - przy spełnieniu dalszych przesłanek - przyznania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła, przy czym decyzja o przyznaniu tego dodatku może zostać wydana nawet bez konieczności składania właściwego wniosku lub poprzez weryfikację wniosku o dodatek węglowy. Rozpoznając sprawę z wniosku o dodatek węglowy organ związany jest także ogólnymi zasadami postępowania dowodowego opisanymi w kpa. Organ winien zatem w toku postępowania stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 § 1 kpa). Organ winien ponadto działać w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 kpa), a także należycie i wyczerpującego informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Wreszcie, zgodnie z art. 79a § 1 kpa, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie podjęły nawet próby wyjaśnienia wątpliwości związanych ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o przyznanie dodatku węglowego (w miejsce wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła), pomimo, że SKO dostrzegło, że skarżącemu przysługiwałby dodatek dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła. Skarżący na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie uzyskał natomiast informacji, iż zastosowany przez nią formularz wniosku nie jest właściwy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że rozpoznanie sprawy przez organy obu instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, 8, 77 § 1, 79a § 1 i 80 k.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w warunkach błędnego zastosowania w sprawie przepisów ustawy o dodatku węglowym oraz niezastosowania art. 24 ust 25a ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła. Stanowi to podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259). Ponownie prowadząc postępowanie organy zastosują się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w treści niniejszego uzasadnienia. Organ I instancji powinien mieć na uwadze, że intencją skarżącego było uzyskanie dodatku, w tym wypadku przysługującego mu wyłącznie z tytułu użytkowania źródła ciepła zasilanego drewnem kawałkowym. W związku z tym obowiązkiem organu będzie ustalenie, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki przyznania dodatku na podstawie przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła, przy uwzględnieniu wynikającej zgodnie z art. 24 ust. 25a tej ustawy konieczności działania organu z urzędu, a nie tylko na wniosek.