I SA/Wa 1058/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Trochym Asesor WSA Nina Beczek (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa oddala skargę.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 23 lutego 2023 r. nr KKU-34/22, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w W., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z 20 grudnia 2021 r. nr NWXV.7532.1.106.2017 stwierdzającą nabycie przez Gminę P. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], P., jednostce ewidencyjnej P., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0774 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w M. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z 20 grudnia 2021 r. stwierdził nieodpłatnie nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę P. prawa własności opisanej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość ujawniona jest jako własność Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M. Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość przed dniem 27 maja 1990 r., a wpisu Skarbu Państwa w dziale II tej księgi wieczystej dokonano na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej nieruchomości z dniem 1 stycznia 1985 r. Wojewoda wskazał też, że wypis z rejestru ewidencji gruntów z 4 stycznia 2017 r. potwierdza, że działka nr [...] (powstała z podziału istniejącej w dniu 27 maja 1990 r. działki nr [...]) ewidencjonowana jest jako droga i tereny różne. Z treści pisma Wójta Gminy P. z 4 marca 2020 r. wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. działka ta położona była w pasie drogowym publicznej drogi gminnej ul. [...], która zaliczona została do kategorii dróg publicznych na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 28 grudnia 1987 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (wymieniona w załączniku nr 58 - wykaz dróg gminnych na terenie Gminy P. pod pozycją nr [...]). [...] S.A. zgłosiły roszczenie o uwłaszczenie przedmiotowej nieruchomości wskazując, że działka nr [...] (z której powstała działka nr [...]) stanowi fragment linii kolejowej nr [...] relacji [...]. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby [...] przed dniem 27 maja 1990 r. uzyskały tytuł prawny w odniesieniu do tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej. Brak dokumentów prawem przewidzianych, stwierdzających, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu lub użytkowania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego potwierdza także oświadczenie Wójta Gminy P. z 7 marca 2017 r. Wojewoda podniósł następnie, że do 31 lipca 1985 r., tj. do daty wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tereny państwowe przekazywane były jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie w drodze decyzji, na podstawie art. 8 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które to prawo później przekształciło się w zarząd na mocy art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. przekazanie nieruchomości w zarząd państwowych jednostek organizacyjnych (np. przedsiębiorstw państwowych) następowało w drodze decyzji administracyjnej lub w przypadkach prawem przewidzianych, zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten stanowił, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Z uwagi na fakt, że w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tym samym w ocenie Wojewody [...] należała ona do podmiotów wyszczególnionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosła Spółka [...] S.A. z siedzibą w W., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę stwierdzenia nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy P., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. Po rozpoznaniu odwołania, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w zaskarżonej decyzji wskazała, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Zatem decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego, istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. Tym samym obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i faktu tego nie kwestionował również sam skarżący. Dowodzi tego treść księgi wieczystej [...] prowadzonej dla spornej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w M., w której ujawniona jest jako własność Skarbu Państwa (Skarb Państwa Polskiego – Zarząd [...]). Zatem kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Przy czym dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". W związku z tym Komisja powołała stosowne regulacje prawne odnoszące się do przedmiotowej kwestii, podkreślając, że z akt sprawy nie wynika, żeby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki [...] S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Natomiast sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być, zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Tymczasem skarżąca żadnego z tytułów prawnych wskazanych w powyższym przepisie nie przedstawiła. Następnie Komisja podniosła, że Naczelny Sąd Administracyjny w jednobrzmiących tezach uchwał z 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17 przyjął, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Z treści uchwał wynika jednoznacznie, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa [...] nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której [...] uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową, zawartą za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia Komisja podkreśliła, że prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, co potwierdza ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyrok z 1.09.2006 r., sygn. akt I OSK 1947/06, z 15.10.2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06 i z 18.12. 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06 oraz z 20.02.2008 r., sygn. akt I OSK 187/07), w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. W sprawie nie wykazano, aby [...] dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Ponadto Komisja, powołując się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1080/09 i 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2585/14 wskazała, że przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", stanowi w sposób ogólny, że "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. Komisja wyjaśniła ponadto, że w niniejszej sprawie również nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Komisja podkreśliła, że wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301), w którym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...]. [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przy czym fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej. Tym samym, w ocenie Komisji, brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość była wyłączona z komunalizacji na rzecz właściwej gminy. Skargę na powyższą decyzję Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...] S.A. z siedzibą w W., zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 i art. 8 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b) art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 75 § 1 ab initio kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina P. z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy; Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nieruchomość pozostawała w zarządzie Spółki, podczas gdy zaskarżona decyzja opiera się na odgórnym założeniu, że tak nie było. Skarżąca zarzuciła organowi, że ten, mimo ciążących na nim obowiązków, nie podjął żadnego działania celem ustalenia tych faktów. Nadto skarżąca zarzuciła, że nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i przedstawienia jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie przysługujących jej praw do nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 23 lutego 2023 r., którą Komisja utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z 20 grudnia 2021 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę P. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], P., jednostce ewidencyjnej P., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0774 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w M. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), dalej powoływana jako: "ustawa z dnia 10 maja 1990 r." lub "ustawa komunalizacyjna". Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy [tj. w dniu 27 maja 1990 r.] z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma zaś stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie powyższej ustawy. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy w tej dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo [...] dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez [...] było jedynie władztwem faktycznym. Odnosząc się do tego należy zauważyć, że kwestia dotycząca sporu pomiędzy Spółką [...] a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wielokrotnie była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W wydawanych orzeczeniach wielokrotnie wyjaśniano, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń. Jak podkreślano, jeżeli [...] nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, to nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego, wbrew stanowisku skargi, nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności [...]. Akty prawne regulujące status skarżącej Spółki, jak również akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono postępowanie nacjonalizacyjne kolei, mają bowiem charakter przepisów ogólnych, a co za tym idzie nie mogły regulować stanu prawnego poszczególnych nieruchomości. Stanowisko powyższe potwierdza rozliczne i ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych. Wyjaśniano również trafnie, że [...] nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał m.in., że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko [...], że pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" – a nie "posiadać" – wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podkreślono, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2009/21). Wielokrotnie też wskazywano, że od samego początku swego istnienia [...] miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa [...]. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", który to przepis nakazywał [...] m.in. inwentaryzację majątku. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2132/17, aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie w/w ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, Naczelny Sąd Administracyjny podjął dwie uchwały: z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. W jednobrzmiących tezach tych uchwał NSA przyjął, że: "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).". W uchwale I OPS 2/16 NSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa [...] nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której [...] uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości.". We wskazanych uchwałach przyjęto również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia [...], w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że [...] nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uchwale I OPS 2/16 podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania [...] zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji [...] w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa [...]. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo [...] do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r. poz. 680 z późn. zm.) przewidywała, że [...] S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było [...], bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo [...] S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą " [...] S.A." ([...]) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – Dz. U. z 2017 r. poz. 2117 z późn. zm.), również używającej (w art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem. W uchwale I OPS 5/17 podkreślono, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu [...]. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu [...], uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa [...] za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę w sprawie I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd [...]. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. skarżąca Spółka nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Z materiału aktowego sprawy wynika, że objęta postępowaniem nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skarżącej Spółce nie przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie legitymowała się ona bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) tej nieruchomości. Przedstawione stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że skarżącej nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała. Skarżąca Spółka nie przedstawiła żadnego tytułu prawnego do spornej nieruchomości. Skarżąca nie dysponuje również żadnym innym dokumentem (umową, protokołem zdawczo-odbiorczym), który ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Jak wskazano wyżej tytułu do spornej nieruchomości nie potwierdzają też powołane przepisy ogólne. Brak tytułu prawnego [...] w dniu 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości oznacza natomiast, że nieruchomość należała wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zatem w sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Słusznie też organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego [...] do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Ponadto w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe [...] nie zostało wymienione. Skoro zatem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał, aby przedsiębiorstwo [...] dysponowało indywidualnym aktem dotyczącym spornej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na jego rzecz zarząd bądź użytkowanie i na taki akt nie powołuje się również skarżąca, to zaskarżone rozstrzygnięcie o odmowie potwierdzenia uwłaszczenia [...] na spornym gruncie odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie dodatkowo zwrócić trzeba uwagę na okoliczność, że w dacie 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka położona była w pasie drogowym publicznej drogi gminnej – ulicy [...]. Uwzględnić należało zatem, że grunty zajęte pod drogi publiczne wyłączone są z powszechnego obrotu prawnego. Wykluczenie obrotu tymi nieruchomościami wynika z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.). Z postanowień art. 2a tej ustawy wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie, w świetle którego drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Oznacza to, że niedopuszczalna jest komunalizacja takiej nieruchomości, która jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Z przytoczonych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było spowodowanie, by własność dróg publicznych należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Należy zatem uznać, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Komunalizacja nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, jak tego żąda skarżąca, prowadziłaby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez podmiot niewymieniony w art. 2a powyższej ustawy własności nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. W obowiązującym stanie prawnym brak byłoby możliwości doprowadzenia stanu prawnego drogi do zgodności z art. 2a ustawy o drogach publicznych. Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Jako że drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego (reges extra commercium), nie mogą one być zbyte ani podlegać egzekucji, jak również za bezwzględnie wykluczone należy uznać ustanowienie lub istnienie hipoteki na nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Nieruchomości drogowe nie mogą więc być obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób niewymienionych w art. 2a ustawy o drogach publicznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia. Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego (R. Skwarło, glosa do uchwały SN z dnia 13 października 2004 r. III CZP 52/04, Sam. Teryt. 2006, nr 11, s. 74). Oznacza to, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz [...] S.A. w W. Drogi te bowiem, jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85, wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08), a wyłączenie to ma charakter bezwzględny. Z tego przede wszystkim względu roszczenie skarżącej do spornej nieruchomości nie mogło być przez organ uwzględnione. W świetle powyższego stwierdzić należy, że porządek prawny uniemożliwiał nabycie przez [...] prawa własności przedmiotowej działki zajętej pod drogę publiczną – ulicę [...], zaliczoną do kategorii dróg gminnych, na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 28 grudnia 1987 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg lokalnych, miejskich i dróg gminnych, wymienioną w załączniku nr [...] do tej uchwały pod poz. nr [...]. Z tych względów brak jest podstaw do uznania, by decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę P. prawa własności przedmiotowej nieruchomości naruszała przepisy prawa materialnego. W świetle powyższego, Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania zarzucanych w skardze. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie rozpatrzyły całokształt materiału dowodowego i dokonały prawidłowej oceny przesłanek nabycia prawa własności nieruchomości przez Gminę w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko. W konsekwencji zarzuty skargi są bezzasadne. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.). Jednocześnie Sąd wskazuje, że wszystkie powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).