I SA/Wa 1040/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Elżbieta Lenart, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi J. G. i H. sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 marca 2024 r. nr KO A/329/Pn/24 w przedmiocie negatywnej opinii wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 12 marca 2024 r. nr KO A/329/Pn/24, utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy B. z 11 kwietnia 2023r. nr GN.6831.81.2021.EF negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału geodezyjnego nieruchomości położonej w Z. , oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu Z. , uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] . Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydane zostało w następującym stanie sprawy. Opisana na wstępie nieruchomość o pow. 14043 m2 stanowi współwłasność J. G. i [...] , którzy wnioskiem z 14 października 2021 r. wystąpili do Burmistrza Gminy B. o jej podział w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) dalej: "u.g.n.". Zgodnie z zaproponowanym przez wnioskodawcę projektem podziału, działka nr [...] miała ulec podziałowi na 12 działek budowlanych pow. od 1000 m2 do 1182 m2 (projektowane nr [...] do [...] ), 2 działki o pow. 1098 m2 i 434 m2 przeznaczonych pod drogi wewnętrzne (projektowane nr [...] i [...] i jednej o pow. 12 m2 przeznaczonej pod poszerzenie drogi dojazdowej (projektowany nr [...]). Teren przedmiotowej nieruchomości objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi Z. , uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia 29 listopada 2004 r. (Dz.Urz. woj. mazow. z 2005 r. Nr 58, poz. 1472 ze zm.) dalej: "uchwała" lub "plan". Według jego ustaleń, mająca ulec podziałowi działka zlokalizowana jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności jednorodzinnej wolnostojącej (symbol [...] ), dla którego obowiązują – stosownie do § 3 ust. 1 pkt 1.62 uchwały - ustalenia ogólne wynikające z § 1 i 2 uchwały w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej rezydencjalnej (oznaczonej symbolem MNr). W odniesieniu do terenów przeznaczonych pod zabudowę rezydencjalną ustalenia ogólne planu określają minimalny obszar działki budowlanej na 2500 m2 (z dopuszczeniem zmniejszenia minimalnej wielkości działki o 20 % w przypadkach uzasadnionych skomplikowanymi warunkami terenowymi lokalizacji inwestycji na poszczególnych nieruchomościach lub w ich sąsiedztwie), a minimalną szerokości działki w linii rozgraniczającej dróg publicznych lub terenów komunikacji wewnętrznej 30 m (§ 2 ust. 2 lit b tiret drugie i trzecie uchwały). W następstwie przeprowadzonego, zainicjowanego ww. wnioskiem postępowania, postanowieniem z 11 kwietnia 2023r., utrzymanym w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 12 marca 2024 r., Burmistrz Gminy B. , działając na podstawie art. 93 ust. 1, 4 i 5 u.g.n., negatywnie zaopiniował zaproponowany wstępny projekt podziału geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości, jako sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi Z. . Powyższe postanowienie zapadło w warunkach uprzedniego dwukrotnego uchylenia przez Kolegium wydanych przez Burmistrza Gminy B. postanowień negatywnie opiniujących zaproponowany podział. W motywach podjętych postanowień organy, odwołując się do ujętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem [...] i obowiązujących dla niego warunków podziału wywodziły, że zaproponowany podział - zakładający wydzielenie działek budowlanych o pow. mniejszej niż 2500 m2 – ze względu na niespełnienie ustalonej w planie powierzchni minimalnej działki, pozostaje w sprzeczności z tym planem, a to w związku z postanowieniami planu ujętymi w § 2 ust. 2 lit b tiret drugie i trzecie uchwały, które jako obowiązujące dla tego terenu wskazuje in fine § 3 ust. 1 pkt 1.62 uchwały. Organ pierwszej instancji wskazywał nadto na niezachowanie wymogu dotyczącego szerokości proponowanych do wydzielenia działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie J.G. i [...] wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie: 1.art. 93 ust. 4 u.g.n. poprzez wydanie postanowienia II Instancji, które jest sprzeczne z zapisami uchwały nr [...] z dnia 29 listopada 2004 r. Rady Miejskiej w B. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi Z. jako część 1, następnie zmieniającej ją uchwałą z dnia 31 stycznia 2005 r. XXXV/366/2005, co skutkowało nieprawidłową konkluzją zawartą w wyrzeczeniu postanowienia II Instancji; 2. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a to w sytuacji, kiedy w stosunku do tego samego obszaru ([...] ) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydaje orzeczenia o różnych konkluzjach, co wskazuje, iż nie działa w granicach prawa, a opiera się na dowolnej ocenie przepisów aktu prawa miejscowego; 3. art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia pozytywnie opiniującego podział nieruchomości w sytuacji, kiedy były podstawy do wydania takiego postanowienia, z uwagi na brak takiej woli przez Burmistrza Gminy B. ; 4. art. 138 § 2a w zw. z art. 144 k.p.a. i niewydanie wytycznych w zakresie wykładni przepisów, a w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnych z zasadami legislacji i wykładni aktów prawa w tym w szczególności wskazanie, iż do obszaru, na którym znajduje się nieruchomość właściwe są regulacje § 2 pkt 2 lit. a planu w sytuacji, gdy sprawa była wielokrotnie oceniania przez Burmistrza Gminy B. , jak i organ II Instancji; 5. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia II Instancji sprzecznego z brzmieniem aktu prawna miejscowego jakim jest plan; 6. art. 80. k.p.a. poprzez wydanie postanowienia II Instancji w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym, w sytuacji, kiedy jednoznaczne wskazuje on, że nieruchomość może zostać podzielona zgodnie z wnioskiem skarżącego; 7. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nieprawidłowe wskazanie postawy prawnej z planu i przyjęcie, iż nieruchomości znajduje się na obszarze MNr co jest subiektywnie przyjętym stanowiskiem organu administracyjnego; 8. art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia II Instancji o treści sprzecznej z wynikami całokształtu zebranego materiału dowodowego, a w szczególności w stosunku do materiałów przedstawionych przez wnioskodawcę, wskazujących, że podział jest zgodny z ustaleniami planu, gdy tymczasem organ pominął te dowody i wydał swoje rozstrzygniecie na nieprawidłowych przesłankach, wykładni planu i dowodach; 9. art 138 § 1 ust. 1 oraz art. 7-11 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia II Instancji, chociaż postanowienie I Instancji zostało podjęte z naruszeniami prawa, i sprawia, że skarżone postanowienie nie może ostać w porządku prawnym; 10. art. 15 k.p.a. poprzez zupełnie pominięcie zasady dwuinstancyjności, a to poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego i niewyczerpującego zbadania sprawy; 11. art. 140 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominiecie przepisów o postępowaniu w niniejszej sprawie, co skutkowało pominięciem zasady dwuinstancyjności i bezpośrednio rzutowało na końcowe rozstrzygnięcie w sprawie; 12. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a to w sytuacji, kiedy strona wyraża chęć współpracy z organem administracji publicznej o on tą gotowość pomija, co ma bezpośredni wpływ na wynik sprawy. W związku z tymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak też poprzedzającego go postanowienie Burmistrza Gminy B. . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Sąd podziela bowiem ocenę organów, iż zaproponowany przez skarżących projekt podziału położonej w Z. nieruchomości pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w B. w dniu 29 listopada 2004 r., a częściowo zmienionego uchwałą z 31 stycznia 2005 r. Z niespornych ustaleń organów, znajdujących oparcie tak w części pisemnej jak i graficznej planu wynika, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na obszarze objętym symbolem planistycznym [...] , właściwym dla nieruchomości, których podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności jednorodzinna wolnostojąca (por. § 3 ust. 1 pkt 1.62 tiret pierwsze uchwały). Dla terenów tych plan ów jako obowiązujące w § 3 ust. 1 pkt 1.62 in fine wskazuje "ustalenia ogólne wynikające z § 1 i 2 niniejszej uchwały w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej rezydencjalnej". Dla obszaru z kolei przeznaczonego do zabudowy mieszkaniowej rezydencjalnej (symbol planistyczny MNr) w ustaleniach ogólnych planu ujętych w § 2 ust. 2 lit. b, stanowiącym o dopuszczalności ich podziału, określono powierzchnię minimalną działki budowlanej (o ile ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów nie stanowią inaczej) – 2500 m2 (z dopuszczeniem zmniejszenia minimalnej wielkości działki o 20 % w przypadkach uzasadnionych skomplikowanymi warunkami terenowymi lokalizacji inwestycji na poszczególnych nieruchomościach lub w ich sąsiedztwie). Minimalną natomiast szerokość działki w linii rozgraniczającej dróg publicznych lub terenów komunikacji wewnętrznej określono zaś na 30 m (tiret drugie i trzecie § 2 ust. 2 lit. b). Odesłanie w przepisie szczególnym planu dotyczącym nieruchomości położonych na ternach objętych symbolem [...] do mających obowiązywać na tym terenie unormowań ogólnych dotyczących terenów przeznaczonych pod zabudowę rezydencjonalną oznacza, że w zakresie normatywu powierzchniowego obowiązujące są ograniczenia tożsame jak przy obszarach przeznaczonych w planie pod zabudowę rezydencjalną. W tym stanie rzeczy przepis § 3 ust. 1 pkt 1.62 uchwały wykładany w powiązaniu z jej § 2 ust. § 2 ust. 2 lit.b, wyklucza co do zasady możliwość dokonywania podziału nieruchomości położonych na terenie objętym symbolem planistycznym [...] na działki, których powierzchnia byłaby mniejsza niż 2500 m2, dopuszczając jedynie na zasadzie wyjątku w określonych w tym przepisie okolicznościach, utworzenie działek mniejszych o 20%, a więc o pow. nie mniejszej niż 2000 m2. Taka interpretacja – wbrew temu jak usiłują to przedstawić skarżący - nie stoi w sprzeczności z unormowaniem § 2 ust. 1 lit. a tiret drugie planu, gdzie powierzchnię minimalną działki budowlanej dla nieruchomości przeznaczonych m.in. pod zabudowę mieszkaniową (symbol MN) ustalono na 1000 m2 z dopuszczeniem jej zmniejszenia do 800 lub 600 m2 (w zależności od rodzaju zabudowy), w przypadkach uzasadnionych skomplikowanymi warunkami lokalizacji inwestycji na poszczególnych nieruchomościach lub w ich sąsiedztwie. Ustalony w tym przepisie ogólnym normatyw powierzchniowy wydzielanej działki budowlanej poprzedzony został wszak zastrzeżeniem "o ile ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów nie stanowią inaczej". Takie zaś odmienne ustalenia szczegółowe zawiera cytowany wyżej przepis § 3 ust. 1 pkt 1.62 in fine, choć czyni to w formule odesłania do unormowań ogólnych dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu planistycznym. W tej sytuacji podział przedmiotowej nieruchomości, zakładający wydzielanie działek budowlanych o areale od 1000 m2 do 1182 m2, pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi w tej materii ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając zatem na względzie, że podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n.) i w tym aspekcie podlega on weryfikacji przy opiniowaniu, o czym stanowi art. 93 ust. 4 u.g.n., to sytuacja w której takiej zgodności brak, obliguje organ do negatywnego zaopiniowania zaproponowanego podziału. Podejmując zatem tej treści rozstrzygnięcie Burmistrz Gminy B. nie naruszył art. 93 ust. 4 u.g.n. W konsekwencji nie naruszyło tego przepisu także Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. Stąd podniesiony w tym aspekcie zarzut skargi uznać należy za chybiony. Dla oceny legalności podjętego rozstrzygnięcia nie mają istotnego znaczenia poglądy organu formułowane na tle innych spraw, zwłaszcza w sytuacji, gdy te nie były poddane kontroli sądowej. Aczkolwiek można zgodzić się ze skarżącymi, że chwiejność zapatrywań prawnych organu przedstawianych na tle rozpoznawania spraw o zbliżonych stanach faktycznych i prawnych nie buduje zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Taką zaś niekonsekwencję można dostrzec chociażby zestawiając obecnie prezentowany przez Kolegium pogląd i pogląd wyrażony w sprawie zakończonej znajdującą się w aktach decyzją z 15 września 2022 r. nr KOA/2698/22, do której skądinąd Kolegium nawiązywało w podjętym w sprawie postanowieniu kasatoryjnym z 15 grudnia 2022 r. nr KOA/4607/Pd/22. Przyczyn odstąpienia od przyjętej wówczas interpretacji zapisów planu Kolegium w żaden sposób nie wyjaśniło. Sama jednak ta okoliczność nie powoduje, że obecnie podjęte rozstrzygnięcie jest prawnie wadliwe. . Nie można jej zwłaszcza traktować – jak usiłują to przedstawić skarżący – jako odstąpienie od utrwalonej praktyki orzeczniczej, prowadzące do naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2195/22 (lex nr 3705418 ) - którego pogląd sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela – "przez utrwaloną praktykę należy rozumieć bowiem zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych". W tym przypadku zaś taka sytuacja nie ma miejsca. Można zatem w okolicznościach niniejszej sprawy tę niekonsekwencję w prezentowanym stanowisku prawnym rozpatrywać co najwyżej w kategorii niemającego istotnego wpływu na wynik sprawy naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej ustanowionych w art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Takie zaś nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego postanowienia. Ponieważ istota sporu pomiędzy organami i stronami sprowadzała się do kwestii prawnych (interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a nie rekonstrukcji stanu faktycznego (który w sprawie jest niesporny) i jego subsumcji pod normy prawa materialnego, nie sposób uznać, by w sprawie doszło do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.pa.), co czyni podniesiony w tym obszarze zarzut chybionym. Zważywszy zaś na to, że postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszało prawa, nie można także skutecznie postawić Kolegium zarzutu, że poprzez brak podjęcia rozstrzygnięcia reformatoryjnego naruszyło art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Z kolei zarzut naruszenia art. 138 § 2a k.p.a., upatrywany w braku wydania wiążących organ pierwszej instancji wytycznych w zakresie wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów, w tym w szczególności przepisów planu miejscowego, jest o tyle chybiony, że może on być podnoszony wyłącznie w odniesieniu do rozstrzygnięć o charakterze kasatoryjnym, a więc wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a nie jak miało to miejsce w sprawie rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sam natomiast brak zawarcia w uzasadnieniu skarżonego postanowienia obszernych wywodów prawnych, w kontekście formułowanych przez stronę zarzutów, nie stanowi także w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do uznania, że Kolegium nie rozpoznało meriti sprawy w jej całokształcie, czy też nie przeprowadziło należycie postępowania wyjaśniającego i dowodowego, przez co dopuścić się miało naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.