I SA/Wa 1037/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Nina Beczek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu J. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Po rozpatrzeniu wniosku z 14 września 1948 r. złożonego przez L. M., reprezentującego L. R., o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...] hip. nr [...], Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...]: 1. ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym 0,3748 części do zabudowanego gruntu o powierzchni 408 m2, położonego w W. przy ul. [...] opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr 118 z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] na rzecz J. W.; 2. ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w punkcie 1 w wysokości 152,90 zł netto - płatny z góry w terminie do dnia 31 marca każdego roku na konto Urzędu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy. Czynszu symbolicznego nie pobiera się za rok, w którym zostanie ustanowione prawo użytkowania wieczystego; 3. odmówił J. W. niniejszą decyzją ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym 0,3900 części do zabudowanego gruntu o powierzchni 408 m2, położonego w W. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr 118 z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz w punktach 4-11 decyzji zawarł dodatkowe elementy zawierające stwierdzenia i informacje odnośnie praw i obowiązków użytkownika wieczystego, a także, że w stosunku do pozostałej części gruntu, oznaczonego jako działka nr 116 z obrębu [...], pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] zostanie wydana odrębna decyzja administracyjna. W uzasadnieniu decyzji Prezydent podał, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Grunt jest własnością Miasta Stołecznego W.. Teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste posadowione są dwa budynki. Budynek oficyny prawej wybudowany został przed 21 listopada 1945 r. i spełnia warunki określone w art. 5 dekretu – stanowi ona współwłasność spadkobierczyni dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości oraz właścicieli wykupionych w niej lokali (nr [...], [...], [...]). Budynek frontowy, obecnie posadowiony na działce nr 118, został odbudowany ze środków dawnego właściciela i powstał po dniu 21 listopada 1945 r., a więc nie spełnia on przesłanek z art. 5 dekretu. Prezydent wskazał, że w budynkach przy ul. [...] dokonano sprzedaży lokali [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego w ułamkowych częściach związanych z własnością wymienionych lokali. Udział sprzedanych lokali w przedmiotowej nieruchomości wynosi 0,6252 części. Prezydent nie orzekł natomiast co do udziału wynoszącego 0,2352 części w prawie użytkowania wieczystego związanego z prawem własności lokali nr [...], [...], [...], [...] i [...], bowiem jak wyjaśnił, w tej części nie stwierdzono nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 5 października 1954 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 3 czerwca 1954 r. dotyczących sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...] i [...] w budynku przy ul. [...]oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali. Nadto w piśmie z 23 maja 2016 r. Prezydent wyjaśnił, że decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w udziale 0,3748 została wydana na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego i powyższa wysokość udziału została obliczona w oparciu o dane z ewidencji gruntów i ksiąg wieczystych, strony zaś nie kwestionowały zgromadzonej dokumentacji w tym zakresie. Na skutek złożonych od powyższej decyzji odwołań M. L.(1), M. L.(2), M. J. i T. J., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 12 kwietnia 2023 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję Prezydenta w zaskarżonej części, tj. w zakresie rozstrzygnięć z pkt 1-2 oraz 4-11 i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając decyzję Kolegium podało, że w odwołaniach podnoszona jest kwestia nieprawidłowego określenia przez organ I instancji wielkości udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr 118. Kwestionując prawidłowość ustaleń organu I instancji, Kolegium wskazało, że z załączonego do pisma z 27 kwietnia 2016 r. Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie zestawienia udziałów w nieruchomości wspólnej [...] wynika, że udział procentowy właścicieli lokali sprzedanych w budynku frontowym i oficynie wynosi łącznie 0,6797, a lokali mieszkalnych komunalnych – 0,3203. Dodatkowo Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy pismem z 20 maja 2016 r. poinformował, że powierzchnia użytkowa lokali w części frontowej wynosi 843,73 m2, zaś w części frontowej nr [...] – 357,52 m2. Powierzchnia lokali komunalnych zawarta w części frontowej i oficyny wynosi 377,34 m2, a więc udział m.st. Warszawy w nieruchomości wynosi 0,3141. Zatem, jak podniosło Kolegium, kwestia związana z wielkością udziału w prawie użytkowania gruntu jest sporna. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami wskazuje różne powierzchnie lokali komunalnych, co bezpośrednio wpływa na wielkość udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu, a inny udział wynika z dołączonego do odwołań zestawienia udziałów w nieruchomości wspólnej [...]. Kolegium wskazało, że określenie wielkości udziałów przypadających w prawie użytkowania wieczystego gruntu przyznanych J. W. wpływa na prawa użytkowników wieczystych, dlatego też ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie wielkości udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu związanego z prawem własności lokali komunalnych w budynku przy ul. [...] w W., posadowionego na działce nr 118. Od decyzji Kolegium sprzeciw wniosła J. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 kpa przez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w oparciu o nieuzasadnione wątpliwości co do prawidłowości określenia wielkości udziałów przyznanego prawa użytkowania wieczystego w sytuacji, kiedy Prezydent m.st. Warszawy wielkość tych udziałów ustalił na podstawie dowodów z dokumentów urzędowych takich jak księgi wieczyste i dane z ewidencji gruntów. Do sprzeciwu dołączona została opinia biegłego z 24 lipca 2017 r., której celem było m.in. "ustalenie wartości rynkowej lokali mieszkalnych o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w budynku przy ul. [...] w W. i związanych z tymi lokalami udziałów w częściach wspólnych budynku, a także w prawie użytkowania wieczystego gruntu, z uwzględnieniem obligatoryjnego najmu jakiemu podlegały przedmiotowe lokale – według ich stanu na dzień 5 października 1945 r. i według cen aktualnych", w której – jak wskazała sprzeciwiająca się – dokonując obliczeń wielkości wskazanych powyżej lokali biegły ocenił, że stanowiły one udział w wielkości 6252/10000. Obliczenia te, dokonane przez biegłego, stanowiły podstawę do obliczenia i przyznania odszkodowania na mocy prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 15 maja 2018 r., II [...]. Udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu w wielkości 0,6252 związany był z lokalami sprzedanymi. Pozostała część, w wielkości 0,3748 udziałów w prawie użytkowania wieczystego została zatem, zdaniem sprzeciwiającej się, prawidłowo obliczona przez Prezydenta m.st. Warszawy w zaskarżonej decyzji i przekazana na rzecz J. W.. Wskazując na powyższe sprzeciwiająca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jego oddalenie i podtrzymało w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując, że z pism Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami wynika, że istnieją rozbieżności co do wielkości udziałów, których określenie stanowi istotny element decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw jest zasadny, albowiem zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 kpa. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega decyzja organu odwoławczego o uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w zaskarżonej części, i przekazaniu w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na wstępie wyjaśnić należy, że punkty od 4 do 11 decyzji organu I instancji mają charakter informacyjny. Odwołaniami objęte zostały rozstrzygnięcia z pkt 1-2 oraz 4-11. Zważywszy, że rozstrzygnięcie z pkt 3 – odmawiające ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w określonym udziale – może funkcjonować w obrocie prawnym niezależnie od rozstrzygnięcia przyznającego to prawo w innym określonym udziale, uznać należy, że niniejsza sprawa ma charakter podzielny, przez co dopuszczalne było zarówno wydanie decyzji częściowej, jak i wniesienie odwołania w stosunku do części decyzji, zaś organ odwoławczy mógł orzec tylko w zakresie objętym odwołaniem. Rozpoznając sprzeciw wyjaśnić należy, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie z treścią art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ppsa", rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skargi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zdanie pierwsze ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). W tym postępowaniu Sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. W szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. W świetle art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopuszczalność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga zatem wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: 1) naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz – stanowiącego konsekwencję tego naruszenia – 2) zaniechania wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 kpa. Użyte w art. 138 § 2 kpa określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy i nawiązuje do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa) uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, wydając decyzję w trybie art. 138 § 2 kpa, powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić wystąpienie przesłanek przewidzianych w tym przepisie, ale także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 kpa i nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto, ponieważ wydanie decyzji kasatoryjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. W sprawie niniejszej Sąd zobowiązany był zatem zbadać zasadność zastosowania tego przepisu, oceniając, czy zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, czy też organ odwoławczy winien był wydać inną z decyzji wymienionych w art. 138 kpa. Jak już wyżej wyjaśniono, przesłanki podjęcia decyzji kasatoryjnej wynikają wprost z powołanego wyżej przepisu, wydanie jej zatem warunkowane jest ustaleniem, że decyzja została wydana przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że doszło do spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa warunkujących wydanie decyzji kasatoryjnej. Zasada dwuinstancyjności postępowania nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne czynności winny być przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest wyłącznie dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w świetle przepisu art. 138 § 2 kpa, nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 kpa może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów mieści się bowiem w kompetencji organu odwoławczego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej – niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca. W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy rozbieżności co do wielkości udziału w użytkowaniu wieczystym, jaki winien przypadać J. W. w prawie użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu oznaczonego jako działka nr 118. Kolegium kwestionując prawidłowość ustaleń organu pierwszej instancji, powołało się na zestawienie dołączone do pisma z 27 kwietnia 2016 r. Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości, z którego wynika, że udział procentowy właścicieli lokali sprzedanych w budynku frontowym i oficynie wynosi łącznie 0,6797, a lokali mieszkalnych komunalnych – 0,3203. Dodatkowo podało, że z pisma z 20 maja 2016 r. Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami wynika, że powierzchnia użytkowa lokali w części frontowej wynosi 843,73 m2, zaś w części frontowej nr [...] – 357,52 m2. Powierzchnia lokali komunalnych zawarta w części frontowej i oficyny wynosi 377,34 m2, a więc udział m.st. Warszawy w nieruchomości wynosi 0,3141. Kolegium podniosło, że Zakład Gospodarowania Nieruchomościami wskazuje różne powierzchnie lokali komunalnych, co bezpośrednio wpływa na wielkość udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu, a inny udział wynika z dołączonego do odwołań zestawienia udziałów w nieruchomości wspólnej [...]. Na tej podstawie, wskazując na rozbieżność w określeniu wielkości udziałów, sformułowało zalecenie, które sprowadza się do przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie wielkości udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu związanego z prawem własności lokali komunalnych w budynku przy ul. [...] w W., posadowionego na działce nr 118. Kolegium nie wskazało, z jakich przyczyn nie zastosowało art. 136 kpa i we własnym zakresie nie przeprowadziło uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, a w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego we wskazanym przez Kolegium zakresie, może zostać przeprowadzone poprzez działania podjęte z urzędu przez organ odwoławczy. Zatem brak jest przeszkód, aby w ramach postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające. W konsekwencji uznać należy, że Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję naruszyło art. 138 § 2 kpa. Postępowanie dowodowe we wskazanym przez Kolegium zakresie może być przeprowadzone przez organ odwoławczy w ramach art. 136 kpa, a następnie tak uzupełniony materiał dowodowy winien być poddany ocenie organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie faktycznie poniesionych i udokumentowanych kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Na sumę zasądzonych w punkcie 2. wyroku kosztów postępowania składają się: kwota 100,-zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od sprzeciwu i kwota 480,-zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego zasądzona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 1800 z późn. zm.).