I SA/Wa 1025/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 marca 2023 r. nr DO-II.7610.29.2023.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę

Zaskarżoną decyzją [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2023 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Przedsiębiorstwo [...] i [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w gminie [...], obręb [...], [...], oznaczonego jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], nr [...] o pow. [...] ha, nr [....] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [....] o pow. [...] ha, nr [...]o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, - dla których prowadzona jest księga wieczysta nr[...], nr [....] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie. Powołując się na art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej jako ugn) i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm., dalej jako: rozporządzenie) organ uznał, że w sprawie nie wykazano, że objęta decyzją nieruchomość pozostawała - w dacie istotnej z punktu widzenia ustawy, tj. w dniu 5 grudnia 1990 r. - w zarządzie [...] Przedsiębiorstwa [...] i [...] w [...]. Organ podał, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w szczególności z przedłożonych do akt decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] października 1987 r., znak: [...] oraz decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1989 r. znak: [...] w sprawie opłat za użytkowanie terenów państwowych) nie można uznać, że spełniona została przesłanka pozostawania przedmiotowego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie [...] Przedsiębiorstwa [....]i[....] w [...] z siedzibą w [...]. Organ wskazał, że przedstawione ww. decyzje nie potwierdzają istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu. Podkreślono także, że jak wynika z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości może nastąpić na podstawie m.in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, jednakże (w myśl wyroku TK z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. U 6/99) dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, tylko gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać jednoznacznie tytuł prawny ich wnoszenia, a w przedmiotowej sprawie spółka tego nie wykazała. Nie potwierdzają tego również – jak wskazał minister - przedstawione umowy sprzedaży z dnia 26 marca 1968 r., rep. A nr [...], z dnia 28 grudnia 1970 r. rep. A nr [...] i z dnia 2 grudnia 1977 r. rep. A nr [...], które zostały zawarte jeszcze przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., tj. przed dniem 1 sierpnia 1985 r., tym samym brak jest podstaw do stosowania powyższych przepisów w odniesieniu do wskazanych wyżej umów sprzedaży. Wskazano także, że prawa zarządu nie można domniemywać. W skardze na ww. decyzję [...] Przedsiębiorstwo [...] S.A. w [...] (dalej jako skarżąca) zarzuciło ministrowi naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w pierwotnym brzmieniu tej ustawy (Dz. U. Nr 22, poz. 99) (dalej jako: u.g.g.w.n.) poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że poprzednik prawny skarżącej nie uzyskał prawa zarządu w stosunku do nieruchomości na podstawie zawarcia w formie aktów notarialnych umowy sprzedaży nieruchomości, wskazanych w treści zaskarżonej decyzji, a co w dalszej kolejności skutkowało odmową stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego gruntów na mocy art. 200 ust. 1 ugn, podczas gdy zastosowanie wskazanego przepisu powinno prowadzić do wniosku, że poprzednik prawny skarżącej uzyskał prawo zarządu nieruchomościami najpóźniej w dniu wejścia w życie u.g.g.w.n. tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r., 2) § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (dalej: rozporządzenie) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie, że sam fakt istnienia umowy w formie aktu notarialnego z osobą trzecią, o którym mowa w tym przepisie nie daje podstaw dla stwierdzenia prawa zarządu lub użytkowania nieruchomością, podczas gdy z treści przepisu wynika jednoznacznie, że stanowią one podstawę do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu a w dalszej kolejności do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie ustalenia prawa zarządu poprzednika prawnego skarżącej, 3) § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożone przez skarżącą w toku postępowania dokumenty w postaci decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 26 października 1987 r. nr [...] oraz decyzji Naczelnika Gminy [...] z[...] grudnia 1989 r. nr [...] o ustaleniu opłaty rocznej dla poprzednika prawnego skarżącej za zarząd ww. gruntami nie stanowią podstawy do ustalenia prawa zarządu poprzednika prawnego skarżącej, i tym samym odmowę uznania mocy dowodowej decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] października 1987 r. nr [...] oraz decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1989 r. nr [...] o ustaleniu opłaty rocznej dla poprzednika prawnego skarżącej za zarząd ww. gruntami, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie ustalenia prawa zarządu poprzednika prawnego skarżącej, 4) § 4 ust. 3 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i w efekcie nieprzesłuchanie świadków, w sytuacji gdy w ocenie organu przedstawione przez skarżącą dowody nie były wystarczające do stwierdzenia istnienia zarządu na przedmiotowych działkach, a inne dokumenty nie zachowały się, co zgodnie z przywołanym przepisem uprawnia organ do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości na podstawie zeznań świadków, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie ustalenia prawa zarządu poprzednika prawnego skarżącej, I. przepisów postępowania, które mogło miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 11 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez naruszenie zasady przekonywania polegające na braku rozważenia i ustosunkowania się przez organ II instancji do znacznej części zarzutów podnoszonych w odwołaniu, art. 8 kpa poprzez nieuzasadnione odstąpienie przez organ II instancji od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw tego rodzaju w sądownictwie administracyjnym, a tym samym wydanie decyzji ministra wbrew utrwalonej linii orzeczniczej, przy jednoczesnym niewykazaniu jakichkolwiek okoliczności uzasadniających odstąpienie od tej linii, co skutkowało wydaniem przez organ II instancji błędnego rozstrzygnięcia, art. 7 kpa art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez zaniechanie przez organ II instancji podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (tj. ustalenia czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaistniały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu), w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez GPW oraz ograniczenie podjętych przez organ II instancji działań niemal wyłącznie do potwierdzenia stanowiska organu I instancji, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, art. 7 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na rozważaniu w uzasadnieniu decyzji ministra, czy przedmiotowy grunt pozostawał w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa [...][....][....] z siedzibą w [...] (dalej: [...]), podczas gdy rozważania te powinny dotyczyć [...] i jej poprzednika prawnego [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 200 ust. 1 ugn grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Kwestia prawa własności spornego gruntu nie budziła w sprawie wątpliwości, istotne było natomiast czy poprzednikowi skarżącej spółki (tj. [...] Przedsiębiorstwu [...]i[...] w [...]) przysługiwał tytuł prawny określony w ugn. Wg ugruntowanych na tle art. 200 ugn poglądów, zarząd, to prawna forma władania nieruchomością, a obowiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99, dalej jako ustawa) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Wg art. 38 ust. 2 ww. ustawy oraz art. 87 ustawy zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (zob. uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 929/09, publ. CBOSA). Ustalenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Takimi dokumentami są: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd; decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie jeśli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu; umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa; odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości; protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Okoliczność czy posiadanie decyzji w sprawie opłat za użytkowanie terenów państwowych oraz umów sprzedaży zawartych w formie aktu notarialnego z dnia 26 marca 1968 r., 28 grudnia 1970 r., 2 grudnia 1977 r. jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia istnienia prawa zarządu - jest ściśle związana z wykładnią art. 200 ust. 1 ugn w związku z § 4 rozporządzenia. Dokonane przez ministra ustalenia, a także ich kwalifikacja prawna nie budzą wątpliwości co do ich prawidłowości. Z akt nie wynika aby 5 grudnia 1990 r. poprzednikowi skarżącej przysługiwało prawo zarządu spornymi działkami. Istotne jest przy tym, że wg ugruntowanego orzecznictwa, co też podkreślił minister, prawa zarządu nie można domniemywać, wykazywać go można środkami dowodowymi sprecyzowanymi w przepisach rozporządzenia. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd przedsiębiorstwu powinna przy tym określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Nadto o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Nawet decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu ale tylko wyjątkowo, mianowicie gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1992 r., I SA 1419/91, ONSA 1992 Nr 2, poz. 99, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., I OSK 929/09, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2009 r. I OSK 207/09, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 stycznia 2016 r., II SA/Gl 863/15; wyrok WSA z 30 lipca 2021r. w sprawie I SA/Wa 174/21, LEX nr 3293971). Zarząd powinien jasno wynikać z odpowiedniego dokumentu wyraźnie go kreującego (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2013 r. I OSK 1926/11). W tym zakresie znamienna jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17, w której stwierdzono, że samo dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organ prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy, który poddał następnie poprawnej ocenie i wyprowadził z niej trafne wnioski. Nie można wobec tego zarzucić organowi, że naruszył przywołane w skardze przepisy procedury a w szczególności, że błędnie ocenił zebrany materiał. Jak wynika z akt organ zwracał się do spółki o udokumentowanie prawa zarządu, lecz spółka nie wykazała tego prawa. Sąd podziela stanowisko organu, że nadesłane na wezwanie akty notarialne umów sprzedaży, decyzje dotyczące wywłaszczenia i odszkodowania nie dowodzą o istnieniu w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Trafnie minister wskazał, że skutkiem zawarcia ww. umów sprzedaży i wydania ww. decyzji wywłaszczeniowych było jedynie przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, natomiast przepisy ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie przewidywały wywłaszczenia nieruchomości z jednoczesnym oddaniem w użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu. Prawidłowo organ zauważył także, że możliwość uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną prawa zarządu w stosunku do nieruchomości państwowych w drodze umowy sprzedaży nieruchomości wprowadził dopiero przepis art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1995 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) jednakże co podkreślono przedstawione umowy sprzedaży zawarte zostały jeszcze przed wejściem w życie ww. przepisu tj. przed 1 sierpnia 1985 r., a zatem nie ma podstaw do stosowania powyższych przepisów w odniesieniu do wskazanych wyżej umów. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie przytoczone i zinterpretowane. W szczególności nie można przyjąć, że wymienione w skardze decyzje sprzedaży, wywłaszczeniowe czy odszkodowawcze świadczą o prawie zarządu. Niezasadny jest też zarzut co do tego, że organ naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niepełne zebranie, a także nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, mimo, iż w treści decyzji (co należy uznać za oczywiste omyłki) wskazywał [...][...][...] zamiast Wojewódzkie [...][...]i[...] w [....]. Co do zasady wykazanie i udokumentowanie prawa zarządu leży po stronie przedsiębiorstwa (bądź jego następcy) ubiegającego się o potwierdzenie następującego z mocy art. 200 ugn uwłaszczenia. Organ podjął dodatkowe czynności, tj. zwrócił się zarówno do Starosty [...] czy decyzje o opłatach (wcześniej przywołane) były poprzedzone decyzjami administracyjnymi o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie jak i samej skarżącej o informacje czy posiada decyzję o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie. Starostwa potwierdził, że takie decyzje o przekazaniu w zarząd czy użytkowanie nie zostały wydane. Również sama skarżąca spółka przyznała, że nie posiada takowej decyzji. Trudno zatem uznać, że same decyzje organów o opłacie rocznej za grunt bez poprzedzających ich decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd czy użytkowanie mogą świadczyć o spełnieniu przesłanki z art. 200 ugn, Jak już wcześniej wskazano, decyzje o naliczeniu i aktualizacji opłat mogą być uznane za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu ale tylko wyjątkowo, mianowicie gdy były wydane w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa która zaginęła lub uległa zniszczeniu, a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. To samo dotyczy kwestii ewentualnych zeznań świadków. Dowody takie mogą być przeprowadzone (o ile zostaną skutecznie zgłoszone) na okoliczność istnienia dokumentów potwierdzających prawo zarządu, a nie na istnienie samego prawa zarządu. W konsekwencji nie sposób też przyjąć, że w sprawie naruszono przywołany w skardze art. 200 ugn w zw. z § 4 rozporządzenia. Przepisy te organ przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przytoczył także związane z nimi orzecznictwo i odniósł je do ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy. Nie zaszły wobec tego przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.