I SA/Wa 1017/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska asesor WSA Justyna Wtulich - Gruszczyńska (spr.) Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi O. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 lutego 2024 r. nr [...].

Zaskarżoną decyzją z 6 marca 2024 r., znak : [...] postępowanie nr ([...]) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powoływany dalej jako: "Prezes ZUS" po rozpatrzeniu odwołania O. D. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 26 lutego 2024 r. uchylającej prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego informacją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 19 lipca 2023 r., nr [...] na dziecko T. D. w kwocie 500 zł, utrzymał w mocy decyzję ZUS z 26 lutego 2024 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Strona w dniu 7 marca 2022 r. złożyła do ZUS wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na dzieci T. G. i T. D., na okres świadczeniowy trwający od dnia 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. Do wniosku strona dołączyła skan paszportu z pieczątką potwierdzającą złożenie w dniu 9 grudnia 2022 r. wniosku do Wojewody [...] o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, oraz kopie umowy zlecenia. W aktach strony znajdował się ponadto skan wizy pobytowej na okres 1.10.2021 - 20.05.2022 (załączony do wniosku o świadczenie na okres 1.06.2022 - 31.05.2023). Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował stronę Informacją z 19 lipca 2023 r., nr [...] o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dziecko T. D. na okres 1.07.2023 - 31.05.2024 w kwocie po 500 zł miesięcznie. Następnie, w wyniku automatycznej weryfikacji uprawnień strony do świadczenia, w dniu 7 września 2023 r. wydana została decyzja o wstrzymaniu wypłaty świadczenia, z uwagi na brak danych strony w rejestrze prowadzonym przez Komendanta Głównego Straży Granicznej. Pismem z 23 października 2023 r. ZUS wezwał stronę do nadesłania ważnego dokumentu, który potwierdzi jej dostęp do rynku pracy w Polsce. Wyjaśniono jednocześnie, że takim dokumentem może być, m.in. zezwolenie na pracę uprawniające do wykonywania pracy przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, albo oświadczenie o powierzeniu pracy cudzoziemcowi na okres dłuższy niż 6 miesięcy, albo powiadomienie właściwego PUP dokonane przez podmiot (pracodawcę) powierzający wykonywanie pracy obywatelowi Ukrainy w terminie 14 dni od dnia podjęcia pracy przez obywatela Ukrainy (oraz zaświadczenie od pracodawcy o zatrudnieniu). W związku z tym, że strona nie zareagowała na ww. wezwanie pismem z 27 lutego 2023 r. ponownie organ skierował wezwanie do przedłożenia, w terminie 14 dni, ważnego dokumentu potwierdzającego jej dostęp do rynku pracy w Polsce. W odpowiedzi na wezwanie przy piśmie z 12 lutego 2024 r. O. D. nadesłała aneks do umowy zlecenia z dnia 7 sierpnia 2023 r. określający okres obowiązywania ww. umowy od 25.11.2021 r. do 4.03.2024 r. Decyzją z 26 lutego 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił prawo do świadczenia wychowawczego przyznane na dziecko T. D. na okres od 1.07.2023 - 31.05.2024. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że świadczenie wychowawcze zostało uchylone ze względu na brak odpowiedzi strony na wezwanie z 23 października 2023 r. oraz z 27 grudnia 2023 r., tj. z uwagi na nieprzedłożenie przez stronę dokumentów potwierdzających dostęp do rynku pracy w Polsce. Strona została również poinformowana, że wypłacone świadczenie wychowawcze w okresie od 1.07.2023 r. do 30.09.2023 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie oraz o obowiązku jego zwrotu i wpłaty na wskazany rachunek bankowy oraz że w przypadku brak zwrotu świadczenia będą naliczane odsetki ustawowe. Od powyższej decyzji odwołała się strona żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i wyjaśniając, że nie wiedziała, iż ma dostarczyć do Zakładu informacje o dostępie do rynku pracy w Polsce. Strona nie zgodziła się również z informacją o zwrocie wypłaconego świadczenia wyjaśniając, iż od września 2023 r. nie otrzymuje świadczenia. Zaskarżoną do Sądu decyzją z 6 marca 2024 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 26 lutego 2024 r. uchylającą prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego informacją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 19 lipca 2023 r., na dziecko T. D. w kwocie 500 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom spełniającym warunki legalnego pobytu w Polsce oraz posiadającym dostęp do rynku pracy. Wskazał, że pomimo poinformowania strony o konieczności przedłożenia dokumentów potwierdzających dostęp do rynku pracy w Polsce, takie dokumenty ostatecznie nie zostały przedłożone. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia Prezes ZUS wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2023 r. poz. 810 ze zm.). Skargę na decyzję Prezesa ZUS z 6 marca 2024 r., znak : [...] wniosła O. D. Skarżąca podniosła, że nie wiedziała, że musi dostarczyć dokumenty potwierdzające dostęp do rynku pracy w Polsce. Dodała, że o skierowanym do niej wezwaniu też nie wiedziała. Oświadczyła, że nie zgadza się z wydaną przez organ decyzją. Wyjaśniła, że od września 2023 r. do grudnia 2023 r. nie otrzymała świadczenia wychowawczego. Wniosła o ponowne rozważenie przez organ prawa do płatności świadczenia w stosunku do jej syna T. Do skargi dołączyła kopię złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (z dn. 9.12.2022 r.), wydruk transakcji z rachunku bankowego za okres 1.01.2023 - 31.03.2024, kopię umowy zlecenia z 25.11.2021 r. oraz dodatkowo aneks do ww. umowy z 29.02.2024 r. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Mając na uwadze powyższy zakres kognicji sądów administracyjnych, należało stwierdzić, że skarga jest uzasadniona, choć z innych względów niż zostało w niej podniesione. Przede wszystkim wskazać należy, że zarówno decyzja I jak i II instancji nie odpowiadają podstawowym wymogom przewidzianym w art. 107 § 1 pkt 4 - 6 oraz § 3 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej "k.p.a."). Przepis ten określa elementy decyzji administracyjnej, do których zalicza powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w decyzji z 26 lutego 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał ogólnikowo całą ustawę z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 810 ze zm.). dalej jako: "ustawa", bez wskazania konkretnego przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną wydanej decyzji oraz cały art. 26 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.), bez wskazania konkretnego punktu tego przepisu, który ma zastosowanie w sprawie, bez jego przytoczenia i wyjaśnienia jego treści. W decyzji tej organ I instancji stwierdził, że wypłacone skarżącej świadczenie wychowawcze za okres od 1 lipca 2023 r. do 30 września 2023 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa w art. 25 ustawy oraz poinformował o obowiązku jego zwrotu i wpłaty na rachunek bankowy. Wskazał, że brak zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wiąże się z naliczaniem odsetek ustawowych. W zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 28 ust. 1 ustawy i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Podkreślić należy, że w żadnej z ww. decyzji nie został prawidłowy wskazany przepis art. 27 ust. 1 ustawy, który stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego. Wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego jest nowym postępowaniem wobec postępowania zakończonego materialnoprawną czynnością ustalenia prawa do tego świadczenia. Nie jest to więc kontynuacja postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji wymaga wszczęcia i prowadzenia postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, wydawana na podstawie art. 27 w zw. z art. 13a ust. 1 ustawy ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. Powyższe oznacza, że w trybie art. 27 ustawy nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 173/22). Wskazać należy, że w sytuacji gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, w pierwszej kolejności należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii), a dopiero później do orzekania (poprzez wydanie decyzji administracyjnej) o nienależnie pobranym świadczeniu za okres w jakim zostało ono wypłacone (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2390/19; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., I OSK 2842/17; wyrok WSA w Łodzi z 27 stycznia 2021 r., II SA/Łd 593/20; wyrok WSA w Łodzi z 14 kwietnia 2021 r., II SA/Łd 648/20). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ błędnie w decyzji z 26 lutego 2024 r. orzekł zarówno o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego, jak i o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, a organ II instancji wadliwie utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Zaznaczyć należy, że w sprawie dotyczącej uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego powinny być zbadane przesłanki wynikające z art. 27 ust. 1 ustawy, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie może być wydane jedynie na przyszłość (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii). Natomiast sprawa nienależnie pobranego świadczenia, czyli skonsumowanego prawa do świadczenia wychowawczego, powinna być procedowana na podstawie art. 25 ustawy. Brak było podstaw do potraktowania sprawy dotyczącej uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego oraz sprawy nienależne pobranego świadczenia jako jednej sprawy administracyjnej. Sąd podkreśla, że uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego, biorąc pod uwagę datę wydania decyzji organu I instancji (26 luty 2024 r.), zostało dokonane z mocą wsteczną, tj. od 1 lipca 2023 r. i ze względów już wyżej opisanych takie rozstrzygnięcie było niedopuszczalne. Nie było również podstaw do połączenia uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego z orzekaniem o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Organy obu instancji naruszyły zatem przepisy prawa materialnego, tj. art. 25 i art. 27 ust.1 ustawy w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Ponadto, organy obu instancji naruszyły w istotnym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie zawiadomiono skarżącej o wszczęciu z urzędu postępowania zgodnie z wymogami art. 61 § 4 k.p.a., a tym samym nie określono, w jakiej sprawie, tj. w jakim przedmiocie organ prowadzi postępowanie. Ze względu na brak określenia przedmiotu sprawy Skarżąca nie mogła przed wydaniem decyzji zgłosić argumentów w celu obrony swojego interesu prawnego, co stanowi oczywiste naruszenie art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. Takie postępowanie ZUS świadczy także o naruszeniu zasad z art. 6 i art. 7 k.p.a. (zasad praworządności, prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) oraz zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Skarżącej na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, a tym samym wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia z 26 lutego 2024 r. Naruszone zostały również przepisy postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W szczególności organ pominął okoliczność, że Skarżąca udzieliła odpowiedzi na ponowne wezwanie organu z 27 grudnia 2023 r. do uzupełnienia złożonego wniosku składając przy piśmie z 12 lutego 2024 r. aneks do zawartej w dniu 25 listopada 2021 r. umowy zlecenia. Z aneksu do umowy zlecenia z 7 sierpnia 2023 r. wynikało, że umowa zlecenia została przedłużona i zawarta na czas określony od 25 listopada 2021 r. do 4 marca 2024 r. Zaznaczyć należy, że ZUS wydając decyzję 26 lutego 2024 r. jednym zdaniem uzasadnił swoje rozstrzygnięcie wskazując, że świadczenie wychowawcze nie zostało przyznane ze względu na brak odpowiedzi na wezwanie z 23 października 2023 r. oraz z 27 grudnia 2023 r. o doręczenie dokumentów potwierdzających dostęp Skarżącej do rynku pracy w Polsce. Umknęło jednak uwadze organu, że w sprawie został złożony dokument w postaci aneksu do zawartej umowy zlecenia nadesłany przez Skarżącą przy piśmie z 12 lutego 2024 r. W zaskarżonej decyzji Prezes ZUS w żaden sposób także nie odniósł się do powyższego dokumentu oraz nie uzasadnił dlaczego w jego ocenie dokument ten nie może zostać uwzględniony przy rozpatrywaniu wniosku. Zauważyć należy, że przykładowe wskazanie przez organ co może być takim dokumentem zawiera sformułowanie m.in. a zatem nie jest to katalog zamknięty. Wyjaśnienie i uzasadnienie przyjętego przez organ stanowiska miało istotne znaczenia dla sprawy tym bardziej, że Skarżąca składając w dniu 3 lipca 2023 r. wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko dołączyła do wniosku umowę zlecenia zawartą 25 listopada 2021 r. Umowa ta została oceniona przez organ jako wystarczający dokument potwierdzający dostęp do rynku pracy w Polsce na podstawie którego ZUS Informacją z 19 lipca 2023 r. przyznał Skarżącej świadczenie wychowawcze na dziecko od 1 lipca 2023 r. do 31 maja 2024 r. Brak jakiegokolwiek wyjaśnienia i uzasadnienia przez organy dlaczego złożony obecnie przez Skarżącą aneks do zawartej wcześniej umowy zlecenia nie może zostać uwzględniony jako dokument potwierdzający jej dostęp do rynku pracy w Polsce skoro umowa zlecenia została wcześniej uznana za taki dokument potwierdza, że organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie uzasadnił przyczyn z powodu których nadesłanemu dokumentowi odmówił mocy dowodowej. Reasumując stwierdzić należy, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 oraz 107 § 1 pkt 4-6 k.p.a. w kontekście zasad z art. 8 i art. 11 k.p.a. Uzasadnienie obu wydanych w sprawie decyzji jest lakoniczne i nie zawiera wskazanej konkretnej podstawy prawnej, jej wyjaśnienia z przytoczeniem przepisów prawa oraz wyjaśnienia przyczyn podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Nie zawiera przywołania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia ani dokonania subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod określone normy prawne. Organy nie wyjaśniły Skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy. Podkreślić należy, że w żadnej z kontrolowanych decyzji nie został prawidłowo powołany przepis art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. ZUS w jednej decyzji orzekł zarówno o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego, jak i o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Ponadto, organ nie zauważył, że uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego zostało dokonane z mocą wsteczną, co jest niedopuszczalne. Wszystkie przedstawione powyżej okoliczności wskazują na istotne uchybienia w zakresie prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS, ale i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią powyższe wskazania wynikające z rozważań przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.