I SA/Wa 1/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...] del. do Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 października 2023 r. nr 4316/2023 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość [...] oddala sprzeciw.

Zaskarżoną decyzją z 24 października 2023 r. nr 4316/2023 Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023r. poz. 344 ze zm. dalej u.g.n.) i art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2023, poz. 775 ze zm., dalej "kpa" uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 14 lutego 2022r., nr [...]do ponownego rozpoznania. Decyzją organu I instancji odmówiono J. G. , T. G. , E. B., A. B. , A.M. i A. M. przyznania odszkodowania w przysługującym ww. osobom udziale w prawie żądania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy d. ul. [...] , ozn. nr hip. [...], w zakresie nierozpoznanym decyzją z 2 października 2007r., nr [...] . Odwołanie od tej decyzji wniósł J. G. . Rozpoznając odwołanie Wojewoda Mazowiecki uznał, że Prezydent m. st. Warszawy wydając zaskarżoną decyzję w części, w jakiej odmówił ustalenia odszkodowania za część gruntu nieruchomości o pow. [...] m2, należnego następcom prawnym E. L. oraz W. K. w zakresie odpowiadającym przysługującym im udziałom wynoszącym łącznie 8/12 części - wydał ją z naruszeniem art. 110 § 1 kpa oraz art. 16 § 1 kpa. Prezydent nie uwzględnił bowiem wskazanego już rozstrzygnięcia wynikającego z decyzji z dnia 2 października 2007r. w zakresie, w jakim w sposób ostateczny oraz prawomocny zostało przesądzone, że w okolicznościach niniejszej sprawy dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] w W. , w zakresie części gruntu o pow. [...] m2, spełnione zostały przesłanki odszkodowawcze wynikające z art. 215 ust. 2 ugn. Tym samym, uznano uprzednio, że w zakresie tej części udziałów w odszkodowaniu za ww. nieruchomość następcom prawnym E. L. oraz W. K. przysługuje ono także za pozostałe udziały w prawie do odszkodowania, które nie zostały objęte decyzją z 2 października 2007r. Bowiem, uprzednie ustalenie odszkodowania jedynie za część udziałów osób uprawnionych nie oznacza, że badanie przesłanek odszkodowawczych z art. 215 ust. 2 ugn nastąpiło wówczas jedynie do części nieruchomości, gdyż zarówno przesłanka utraty faktycznego władania jak i możliwości przeznaczenia pod budownictwo jednorodzinne w decyzji z 2 października 2007r. zbadana została całościowo, w stosunku do całej powierzchni gruntu, a jedynie druga część rozstrzygnięcia, tj. przyznanie kwot odszkodowania za odpowiednie udziały na rzecz ówczesnych wnioskodawców, nastąpiło w formie częściowej. Zdaniem Wojewody konieczne jest zbadanie, czy tego rodzaju działanie Prezydenta i wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty i ponownie rozstrzygnięcie o spełnieniu przesłanek przewidzianych w art. 215 ust. 2 ugn w stosunku do przedmiotowej nieruchomości narusza zasadę res iudicata, gdyż w przypadku jej zajścia, należy uznać, iż ponowne orzekanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] jest niedopuszczalne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Regionalny w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 kpa polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej w sprawie, w której nie ziściły się przesłanki z w/w przepisu i nie wykazano skutecznie ich istnienia, podczas gdy to na organie odwoławczym ciążył obowiązek wykazania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia się przez Wojewodę Mazowieckiego od załatwienia sprawy co do jej istoty. Wniesiono o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa. Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., – dalej jako P.p.s.a.) który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. (art. 151a § 1 zd. pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 kpa., w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi. Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 kpa jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 decyzja kasacyjna, jako typowe rozstrzygnięcie procesowe nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Taka decyzja nie kształtuje też stosunku materialnoprawnego (nie ustala praw ani obowiązków stron) stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Z uwagi na powyższe sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 kpa. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 kpa musi być interpretowany łącznie z art. 136 kpa zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 kpa może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd w pełni podziela powody na jakie powołał się organ II instancji rozpoznający sprawę uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu, kwestie związane ze spełnieniem bądź nie przesłanek odszkodowawczych wynikających z art. 215 ust. 2 u.g.n. są bowiem istotą sprawy, a uprzednie ustalenie odszkodowania jedynie za część udziałów osób uprawnionych nie oznacza, że badanie przesłanek odszkodowawczych z art. 215 ust. 2 u.g.n. nastąpiło wówczas jedynie do części nieruchomości, gdyż zarówno przesłanka utraty faktycznego władania jak i możliwości przeznaczenia pod budownictwo jednorodzinne w decyzji z 2 października 2007 r. zbadana została całościowo, w stosunku do całej powierzchni gruntu pod placem – [...] m2, a jedynie druga część rozstrzygnięcia tj. przyznanie kwot odszkodowania za odpowiednie udziały na rzecz ówczesnych wnioskodawców, nastąpiło w formie częściowej. W ocenie Sądu sytuacja w której wystąpiłaby konieczność ponownego badania przez organy administracji publicznej przesłanek określonych w art. 215 u.g.n. w stosunku do tej samej nieruchomości, w odrębnym postępowaniu administracyjnym, wszczętym na wniosek innych dawnych współwłaścicieli nieruchomości warszawskiej, względnie ich następców prawnych stanowi naruszenie art. 110 kpa. Niedopuszczalne jest bowiem w postępowaniu administracyjnym ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona. W świetle powyższego należy uznać za prawidłowe stanowisko prezentowane przez Wojewodę, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Prezydent m. st. Warszawy uzna, że zostały spełnione przesłanki przyznania odszkodowania oraz określi wysokość należnego odszkodowania. Ponadto należy podkreślić, że orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania polegającej na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy – zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie, w jakim to uczynił przed nim organ I instancji. Podkreślić należy, że postępowanie odwoławcze wprawdzie jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia praw stron postępowania do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. W świetle powyższych okoliczności w ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonej decyzji należy uznać za uzasadnione, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które władny jest przeprowadzić we własnym zakresie organ odwoławczy. Z tego względu nieuzasadnione są zarzuty podniesione przez stronę skarżącą. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w P.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.