I SA/Sz 76/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel,, Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2026 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 7 stycznia 2026 r. nr SKO.4140.2174.2025 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie opłaty targowej oddala skargę.

J. S. (dalej: "Wnioskodawca", "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (organ odwoławczy) z dnia 7 stycznia 2026 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy U. (organ I instancji) z dnia 8 października 2025 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie opłaty targowej i w następstwie tego uznania Wnioskodawcy za podmiot zwolniony z obowiązku ponoszenia tej opłaty. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 2 października 2025 r. Wnioskodawca działając poprzez pełnomocnika, złożył do organu I instancji wniosek o wszczęcie postępowania podatkowego w sprawie opłaty targowej i jednoczesne uznanie, że jest on stroną postępowania zwolnioną ustawowo z obowiązku uiszczania tej opłaty, jako podatnik podatku od nieruchomości położonej w U. ul. [...], na której dokonywana jest sprzedaż w punkcie handlowym pod marką C. , należącą do [...] S.A. w G.. Organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem, uzasadniając to tym, że wnioskodawca nie jest strona postępowania podatkowego, tj. nie jest osobą dokonująca sprzedaży na ww. nieruchomości, a opłata targowa z tego tytułu została nałożona decyzją na podmiot dokonujący tej sprzedaży, zaś podmiot ten został ustalony w toku wcześniej przeprowadzonego postępowania podatkowego. Strona w zażaleniu na postanowienie zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 165a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r., poz. 111 ze zm.; dalej: "O.p.") Organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu powołał się na przepisy art. 165 § 1, art. 165a § 1, art. 133 § 1 O.p. i art. 15, art. 16 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2025 r. poz. 707 ze zm., dalej: "u.p.o.l."). Zdaniem organu odwoławczego istotna była kwestia, czy Wnioskodawca jest stroną postępowania podatkowego dotyczącego opłaty targowej pobieranej z uwagi na sprzedaż dokonywaną na nieruchomości w U. ul. [...], a więc czy jest osobą dokonującą sprzedaży. W ocenie organu kwestia ta już w momencie wpływu wniosku nie wymagała prowadzenia postępowania wyjaśniającego, albowiem organ I instancji prowadził wcześniej postępowania podatkowe dotyczące określenia opłaty targowej za sprzedaż dokonywaną sezonowo w U. na działce położonej na ul B. C. 26, w toku których ustalono podmiot będący zobowiązanym do zapłaty tej opłaty, a więc podmiot dokonujący sprzedaży w rozumieniu art. 15 u.p.o.l. Podmiotem tym jest L. S.A. z siedzibą w G., która dokonywała sprzedaży odzieży marki C. a postępowania zakończono decyzjami (ostatecznymi): z dnia 29 września 2025 r., nr [...] oraz z dnia 29 sierpnia 2025 r., nr [...] W opinii organu odwoławczego, słusznie organ I instancji stwierdził, że Wnioskodawca to "osoba trzecia", która nie ma jakiegokolwiek wpływu na przebieg postępowania podatkowego w sprawie objętej wnioskiem, w którym zostały wydane wobec innego podmiotu decyzje określające wysokość zobowiązania do zapłaty (i dotyczy to także - z uwagi na poczynione już wcześniej ustalenia dokonane na podstawie umowy franczyzy - sprzedaży w całym sezonie letnim 2025 r.). Organ podkreślił, że Wnioskodawca jako "osoba trzecia" nie jest również uprawniona do inicjowania postępowań związanych z weryfikacją takich rozstrzygnięć, a także brak jest podstaw, by wszczynać postępowanie podatkowe w sprawie opłaty "abstrakcyjnej", tj. dotyczącej sprzedaży, która może w przyszłości nastąpić na nieruchomości. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na konsekwencje finansowe dla Wnioskodawcy wynikające z § 14 punkty 3-5 umowy franczyzy zawartej z L. S.A. (z której obowiązki franczyzobiorcy J. S. przejął na podstawie umowy z dnia 1 maja 2025 r.) - z zapisów tych wynika, że to franczyzobiorca (wnioskodawca) jest podmiotem zobowiązanym wedle umowy do zapłaty opłaty targowej - strony postanowiły, że gdyby obowiązek zapłaty został nałożony przez organ na spółkę L. , to franczyzobiorca jest zobowiązany do zwrotu na rzecz L. zapłaconych kwot z tego tytułu; franczyzobiorca zobowiązał się do pokrycia wszelkich kwot jakimi zostanie obciążone L. w związku z działaniem lub zaniechaniem franczyzobiorcy. Z zapisów tych Wnioskodawca może wywodzić swój interes prawny w zainicjowaniu postępowania w sprawie objętej jego wnioskiem, lecz już na dzień złożenia wniosku kwestia, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania podatkowego dotyczącego opłaty targowej pobieranej z uwagi na sprzedaż dokonywaną na ustalonej w sprawie nieruchomości była rozstrzygnięta, natomiast konsekwencje przewidziane zapisami ww. umowy stanowią dla Wnioskodawcy interes faktyczny, który nie ma znaczenia w kwestii ustalania przymiotu strony w danym postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego Wnioskodawca nie ma własnego interesu prawnego w znaczeniu obiektywnym i materialnoprawnym w postępowaniu podatkowym, którego przedmiotem jest określenie opłaty targowej dla sprzedawcy. Strona w skardze na postanowienie organu odwoławczego wniosła o jego uchylenie i orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem Skarżącego odmowa wszczęcia postępowania była bezzasadna. Organ podatkowy rozstrzygnął merytorycznie o fakcie, że Skarżący nie ma statusu podatnika, czyli podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłaty targowej. Tymczasem Skarżący domaga się uznania, że jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłaty targowej. Takie rozstrzygnięcie jest rozstrzygnięciem merytorycznym, co oznacza, że organ podatkowy miał obowiązek wszczęcia postępowania. Organ nie mógł się powołać na inne postępowanie podatkowe, w którym Skarżący nie miał statusu strony. Skarżący przedłożył organowi wniosek o uznanie go za podmiot zobowiązany do wnoszenia opłaty targowej. Organ miał obowiązek zbadać, czy informacje i okoliczności wskazane przez Skarżącego dają podstawy do uznania go za podmiot odpowiedzialny za ponoszenie opłaty targowej, a w konsekwencji czy nie zachodzą merytoryczne okoliczności do podważenia wcześniejszej, nieznanej Skarżącemu decyzji. Organ podatkowy o uznaniu za podatnika, w tym przypadku za uznanie za podmiot zobowiązany lub nie do wnoszenia opłaty targowej, może orzec jedynie po przeprowadzeniu merytorycznego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt. 2); stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt. 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W wyniku tak przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Sąd wyjaśnia, iż rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Istota sporu natomiast sprowadza się do ustalenia, czy w okolicznościach występujących w rozpoznawanej sprawie organ zgodnie z prawem odmówił Skarżącemu wszczęcia postępowania podatkowego w sprawie opłaty targowej. Według Skarżącego obowiązkiem organu było bowiem wszczęcie postępowania i w jego ramach stwierdzenie że podlega on zwolnieniu od opłaty targowej na podstawie art. 16 u.p.o.l. albowiem jest on podmiotem dokonującym sprzedaży we wskazanym obiekcie handlowym pod marką C. , należącą do L. S.A. ale zarazem jest on podmiotem zwolnionym od uiszczania opłaty targowej jako podatnik od nieruchomości. Sąd wyjaśnia zatem, że zgodnie z 165 § 1 O.p. postępowanie podatkowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl z kolei art. 165a § 1 O.p. gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tymczasem wyraźnie należy podkreślić, iż Skarżący we wniosku, który wpłynął do organu 2 października 2025 r. nie tylko zażądał wszczęcia postępowania w związku z prowadzoną przez niego sprzedażą na terenie nieruchomości położonej w U. przy ul. [...], ale też wyraźnie zaznaczył, że jego działalność w punkcie handlowym na wskazanej nieruchomości polega na sprzedaży pod marką C., należącą do L. S.A. Wobec powyższego wskazać należy, że już w dniu wpływu wniosku Strony w dniu 2 października 2025 r. organ I instancji z urzędu posiadał wiedzę o przeprowadzonych postępowaniach podatkowych zakończonych jego własnymi decyzjami, w których 29 sierpnia 2025 r. i 29 września 2025 r. opłatą targową w związku z prowadzoną sprzedażą na terenie nieruchomości położonej w U. ul. [...] - za poszczególne dni w miesiącach maj i czerwiec 2025 r.,obciążył inny podmiot, tj. L. S.A. Jak wyjaśnił organ odwoławczy decyzje te są obecnie ostateczne. Co więcej jak wynika z akt sprawy, organ I instancji przed dniem 2 października 2025 (tj. dniem złożenia wniosku) dysponował też innym wnioskiem Skarżącego z dnia 30 lipca 2025 r. w którym Skarżący domagał się uznania go za stronę postępowania w sprawach dotyczących naliczenia opłaty targowej w związku z prowadzeniem sprzedaży w lokalu handlowym C. przy ul. [...], w U. i wskazywał na zwolnienie go z tej opłaty na podstawie art. 16 u.p.o.l. Organ udzielił Stronie odpowiedzi na ww. wniosek z 30 lipca 2025 r. pismem z dnia 1 sierpnia 2025 r. Odpowiedzią tą jak i wnioskiem organ również dysponował w dniu 2 października 2025 r. i znajdują się one w aktach sprawy. Organ dysponował także innymi materiałami zgromadzonymi w postępowaniu prowadzonym wobec L. S.A. w tym umową z 15 kwietnia 2024 r. pomiędzy L. S.A. a A. M. dotyczącą sprzedaży na rzecz L. A.A. towarów dla klientów w punkcie położonym na nieruchomości przy ul. [...], [...], jak również Porozumieniem z 1 maja 2025 r. pomiędzy A. M. (Franczyzobiorca), [...] S.A. i Skarżącym (jako Przejmującym) dotyczącym przejęcia przez Przejmującego praw i obowiązków Franczyzobiorcy wynikających z umowy z dnia 15 kwietnia 2024 r. jak również paragonem fiskalnym z dnia 9 maja 2025 r. z którego wynika, że w punkcie C. położonym na nieruchomości przy ul B. C. 26, [...] sprzedaży dokonywała L. S.A. ul. [...], [...]. Sąd zatem wobec powyższego wyjaśnia, że obowiązek podatkowy w opłacie targowej unormowany jest w art. 15 u.p.o.l, zgodnie z którym opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach, z zastrzeżeniem ust. 2b, przy czym stosownie do art. 16 pkt 1 u.p.o.l, zwalnia się od opłaty targowej osoby i jednostki wymienione w art. 15 ust. 1, które są podatnikami podatku od nieruchomości w związku z przedmiotami opodatkowania położonymi na targowiskach. Sąd podkreśla, że z uwagi na szczegółową treść wniosku wniesionego w przedmiotowej sprawie jednoznacznie wskazującego, że dotyczy on sprzedaży dokonywanej na nieruchomości w U. przy ul. [...] "pod marką C. , należącą do L. S.A." istotna była kwestia, czy Wnioskodawca jest stroną postępowania podatkowego dotyczącego opłaty targowej pobieranej z uwagi na sprzedaż dokonywaną na nieruchomości w U. przy ul. [...] "pod marką C. , należącą do L. S.A." - a więc czy Skarżący jest osobą dokonującą sprzedaży na nieruchomości w U. M. przy ul. [...] "pod marką C. , należącą do L. S.A.". Wobec powyższego także w ocenie Sądu kwestia ta już w momencie wpływu wniosku nie wymagała prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, albowiem, jak już wskazano Wójt Gminy U. prowadził wcześniej postępowania podatkowe dotyczące określenia opłaty targowej za sprzedaż dokonywaną sezonowo w U. na działce położonej na ul B. C. 26 pod marką C. , należącą do L. S.A., w toku których ustalono podmiot będący zobowiązanym do zapłaty tej opłaty, a więc podmiot dokonujący sprzedaży w rozumieniu art. 15 u.p.o.l., a podmiotem tym była L. Spółka Akcyjna z siedzibą w G., która w tym miejscu dokonywała sprzedaży odzieży marki C. . Postępowania wobec tego podmiotu zakończono decyzjami: znak [...] z dnia 29 września 2025 r. oraz znak [...] z dnia 29 sierpnia 2025 r., a decyzje te są ostateczne. Skarżącemu zaś w ramach tych postępowań odmówiono przymiotu strony. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że to wyłącznie podmiot wskazywany przez Wnioskodawcę, tj. L. S.A. był stroną postępowania w przedmiocie opłaty targowej za sprzedaż dokonywaną na ww. nieruchomości, będącej własnością wnioskodawcy pod nazwą C. i ustalenie tej kwestii nie wymaga wszczynania obecnie odrębnego postępowania podatkowego na wniosek Skarżącego, który nie był podatnikiem w zakresie przedmiotowej opłaty targowej od sprzedaży dokonywanej w U. w punkcie przy ul B. C. 26 pod marką C. , należącą do L. S.A., a zatem organ podatkowy I instancji już w dniu złożenia wniosku nie musiał w tym zakresie czynić jakichkolwiek dodatkowych ustaleń. Zgodzić się należy z organem, że wnioskodawca to "osoba trzecia", która nie ma jakiegokolwiek wpływu na przebieg postępowania podatkowego w sprawie objętej wnioskiem, w którym zostały wydane wobec innego podmiotu decyzje określające wysokość zobowiązania do zapłaty (i dotyczy to także - z uwagi na poczynione już wcześniej ustalenia dokonane na podstawie umowy franczyzy – dotyczącej sprzedaży w całym sezonie letnim 2025 r.). Zdaniem Sądu warto tu też przywołać pogląd wyrażony w wyroku WSA w Kielcach z dnia 30 grudnia 2025 r. gdzie wskazano, że użycie przez ustawodawcę sformułowania "nie może być wszczęte" wskazuje, iż określona w art. 165a § 1 O.p. przyczyna przedmiotowa musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku albo też jest znana organowi z urzędu, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Negatywną przesłanką do wszczęcia postępowania podatkowego - "inną przyczyną", o jakiej mowa w tym przepisie - jest zatem wcześniejsze wydanie przez właściwy organ podatkowy decyzji w danej sprawie funkcjonującej w obrocie prawnym, np. decyzji ostatecznej ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Wydanie decyzji merytorycznej w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowiłoby bowiem podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Taka konkluzja wynika z treści art. 247 § 1 pkt 4 O.p., który stanowi, że organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wystąpienie tej przesłanki (res iudicata) stanowi zatem przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania podatkowego w trybie zwykłym. Zgodzić nadto należy się z organem, że Wnioskodawca jako "osoba trzecia" nie jest również uprawniony do inicjowania postępowań związanych z weryfikacją takich rozstrzygnięć, a Sąd szczególnie też chce podkreślić, że w pełni podziela pogląd, iż brak jest podstaw, by wszczynać postępowanie podatkowe w sprawie opłaty "abstrakcyjnej", tj. dotyczącej sprzedaży, która może w przyszłości nastąpić na nieruchomości. Celowi takiemu odnośnie zdarzeń przyszłych służy bowiem instytucja indywidualnych interpretacji podatkowych, a nie postępowanie podatkowe. Zatem również w ocenie Sądu odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, od momentu złożenia wniosku, była dla organu oczywista, co wynikało z wiedzy organu posiadanej z urzędu i nie wymagała dokonywania jakichkolwiek dodatkowych ustaleń faktycznych, a więc zasadne było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Także Strona w skardze poza podnoszeniem kwestii czysto formalnych nie przedstawiła żadnych argumentów ani dowodów przemawiających za tym, że jednak to Strona dokonywała sprzedaży w U. w punkcie przy ul B. C. 26 pod marką C. , należącą do L. S.A. – co uzasadniałoby uznanie jej za stronę postepowania w przedmiocie opłaty targowej i uzasadniałoby również wszczęcie postępowania w tym zakresie. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej. Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).