I SA/Sz 59/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale I na w trybie uproszczonym w dniu [...] r. sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę.

A. L. (strona, skarżąca), wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r., zwróciła się do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w P. (Komisja) o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dla punktu sprzedaży napojów alkoholowych – lokalu gastronomicznego z kawiarnią w Hostelu "R. " przy ul. [...] w 3.. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., wydanym na podstawie art. 18 ust.3a ustawy z dnia 26 października 1982 r., o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U z 2019 r. poz. 2277 ze zm., dalej: "w.t.p.a.") oraz art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2019 r., poz. 1133 ze zm., dalej: "k.p.a."), w związku z wystąpieniem Burmistrza P. w sprawie wyrażenia opinii o zgodności lokalizacji ww. punktu sprzedaży położonego w P. z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc ich sprzedaży i podawania na terenie Gminy P. (Dz. Urz. Woj. Z. z 2018 r. poz. 2981, dalej: "uchwała"), Komisja wydała negatywną opinię w sprawie zgodności lokalizacji spornego punktu sprzedaży napojów alkoholowych z ww. uchwałą Rady Miejskiej. Organ przywołał treść przepisów, na których się oparł. W uzasadnieniu wskazano, że członkowie Komisji dokonali uzupełniających oględzin lokalu, przemierzenia odległości pomiędzy Hostelem przy ul. [...], a Wojewódzką Stacją Pogotowia Ratunkowego w S. Filia P. przy ul. [...]. Nadto, Komisja zasięgnęła opinii radcy prawnego i stwierdzono, że lokalizacja punktu sprzedaży napojów alkoholowych nie spełnia wymogów uchwały. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (SKO), postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 k.p.a. w związku z art. 12 ust 3 i art. 18 ust 3a w.t.p.a. oraz uchwały, po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie Komisji. Organ odwoławczy wskazał, że wejściem, są drzwi na klatkę schodową lub do lokalu, jeśli znajduje się w nieogrodzonym budynku albo bramka lub inne wejście na teren przyległy do obiektu chronionego, jeśli jest on ogrodzony. W uchwale określono minimalne odległości od punktu sprzedaże do punku chronionego, także sposób dokonywania pomiarów odległości. Jak wynika z protokołu wizji lokalnej, przeprowadzonej [...] lutego 2020 r., członkowie Komisji dokonali oględzin lokalu i dokonali pomiarów odległości pomiędzy Hostelem a Wojewódzką Stacją Pogotowia Ratunkowego w S. Filia P. przy ul. [...]. Odległość od furtki z napisem wejście do wejścia na teren stacji Pogotowia Ratunkowego wyniosła 65 m 70 cm. Odległość od bramki służbowej do stacji Pogotowia Ratunkowego wyniosła 21 m 65 cm. SKO wskazało, że zastrzeżenia strony nie dotyczyły samych pomiarów, a jedynie faktu czy można uznać za wejście do Hostelu wejście służbowe. W tym kontekście organ wyjaśnił, że okoliczność, że któreś drzwi są przeznaczone jedynie dla personelu nie zmienia faktu, że nadal są tam drzwi, przez które można wejść na teren Hostelu. Nadto, organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 1 ust. 1 w.t.p.a. organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w szczególności m.in. ograniczanie dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4 w.t.p.a.). Negatywna opinia co do możliwości zlokalizowania punktu sprzedaży alkoholu, w odległości mniejszej niż 50 m od terenów, na których znajdują się obiekty wymienione w § 2, a punktem sprzedaży wpisuje się w realizację wskazanych celów ustawy Strona zaskarżyła postanowienie Kolegium skargą wniesioną do tutejszego Sądu wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Nadto, wniesiono o przeprowadzenie dowodu z decyzji Sanepidu, pisma Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego w S. oraz zdjęć, będących załącznikiem do skargi. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Strona zarzucono naruszenie: 1) § 2 uchwały, poprzez błędne przyjęcie, że Filia w P. Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego S. stanowi obiekt chroniony w postaci "placówki służby zdrowia", pomimo że w samym budynku Filii nie przyjmuje się pacjentów, ani żadnych potrzebujących pomocy i nie świadczy się tam żadnych usług zdrowotnych, lecz wyłącznie wykonuje świadczenia poza samym budynkiem Filii, polegające na transporcie osób potrzebujących pomocy do właściwego szpitala; 2) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 k.p.a. w zw. Z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie i w następstwie tego błędne ustalenie, że: - odległość od wejścia na teren Stacji Pogotowia Ratunkowego do "punktu sprzedaży alkoholu" wynosi 21 m 65 cm, pomimo, że wymieniona odległość stanowi odległość pomiędzy wejściem na teren Stacji a bramą wjazdową do Hostelu, który jest odrębnym lokalem znajdującym się w budynku przy ul. [...], w stosunku do lokalu gastronomicznego, który miałby być punktem sprzedaży alkoholu, - odległość 21 m 65 cm uznana przez SKO stanowi odległość pomiędzy bramą służbową w Hostelu, a wejściem do Stacji Pogotowia, pomimo że ww. odległość nie dotyczyła "bramki służbowej", lecz bramy wjazdowej do Hostelu, które w ogóle nie stanowi "wejścia" ani do Hostelu ani tym bardziej do lokalu gastronomicznego znajdującego się w ww. budynku skarżącej, - bramką oznaczoną jako "WEJŚCIE SŁUŻBOWE" mogliby potencjalnie wejść do lokalu gastronomicznego klienci zainteresowani zakupem alkoholu, pomimo że wymienione wejście służbowe służy wyłącznie dla personelu i klientów Hostelu, stanowiącego odrębny lokal w stosunku do lokalu gastronomicznego, którego dotyczy wniosek o zezwolenie na sprzedaż alkoholu i do którego przeznaczone jest odrębne wejście z napisem "WEJŚCIE", a dodatkowo bramka oznaczona jako "WEJŚCIE SŁUŻBOWE" jest stale zamknięta i istnieje możliwość jej otwarcia dla pracowników i klientów Hostelu już po godzinach zamknięcia odrębnej furtki z napisem "WEJŚCIE" od wewnątrz, w sytuacji skorzystania z domofonu i sprawdzenia przez pracownika za pomocą systemu audio-wideo tożsamości osoby dzwoniącej, - wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu dotyczył sprzedaży w Hostelu, pomimo że wniosek dotyczył lokalu gastronomicznego znajdującego się w tym samym budynku co Hostel, jednakże stanowiącego odrębny lokal od Hostelu, - filia w P. Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego stanowi obiekt chroniony w rozumieniu uchwały, pomimo że w samym budynku ww. Filii nie przyjmuje się pacjentów, ani żadnych osób potrzebujących pomocy i nie świadczy się tam żadnych usług zdrowotnych, lecz wyłącznie wykonuje się świadczenia poza samym budynkiem Filii, które polegają na transporcie osób potrzebujących pomocy do właściwego szpitala. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym kończących postępowanie lub podlegających zaskarżeniu zażaleniem postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym, z prawem procesowym i materialnym, obowiązującym w dacie wydania postanowienia. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 .2325 j; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na postanowienie sąd uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, co do zasady może zatem wyłącznie wyeliminować z obrotu prawnego wadliwe orzeczenie. Sąd nie zastępuje organu administracji publicznej, nie prowadzi postępowania dowodowego we własnym zakresie, nie wydaje orzeczeń o charakterze merytorycznym w sprawie. Skargę należało oddalić. Spór w sprawie dotyczy tego, czy organy prawidłowo wydały negatywną opinię w sprawie lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych mieszczącego się w lokalu gastronomicznym w Hostelu "R." przy ul. [...] w P., w tym czy prawidłowo ustaliły odległość pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych a obiektem chronionym, tj. Wojewódzką Stacją Pogotowia Ratunkowego w S. Filia P. przy ul. [...]. W pierwszej kolejności podnieść należy, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest przepis art. 18 ust. 1 i 3a w.t.p.a. Przepis art. 18 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a w.t.p.a. stanowią, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo; 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) powyżej 18% zawartości alkoholu (art. 18 ust. 3 ustawy). Zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3 (art. ust. 3a). Według tego przepisu (1) rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla: a) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3; b) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży; c) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. (2) Rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń, o której mowa w ust. 1, odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy. (3) Ponadto rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie miała ww. uchwała Rady Miejskiej w P. z [...] maja 2018 r. Nr [...] Zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. wydanie opinii przez współdziałającą w wydaniu pozwolenia gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Do postanowienia tego ma zastosowanie art. 124 k.p.a. regulujący treść postanowienia i wymogi dotyczące uzasadnienia prawnego i faktycznego. Należy także wskazać, że zgodnie z art. 126 i 107 § 3 k.p.a. uzasadnianie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne powinno zwierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Wydając opinię, organ ma zatem obowiązek należytego jej uzasadniania, które powinno być wyczerpujące, by nie nosiło cech dowolności i z tego względu powinno wskazywać wszystkie okoliczności faktyczne i prawne oraz powody przemawiające za przyjętym, a nie innym rozstrzygnięciem. Biorąc to pod uwagę należy stwierdzić, że następstwem takiego charakteru opinii jest dopuszczalność kwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego lub naruszenia zasady równości wobec prawa. Organ obowiązany jest zachować wymogi postępowania administracyjnego, tj. podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), zapewnić czynny udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), Zgodnie za art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu, wydając negatywną opinię w sprawie zgodności lokalizacji spornego punktu sprzedaży napojów alkoholowych, organy obydwu instancji podołały wyżej wskazanym wymogom prawidłowo przeprowadzając postępowanie w przedmiotowej sprawie, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności organ odwoławczy stwierdził, że lokalizacja punktu jest niezgodna z. uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc ich sprzedaży i podawania na terenie Gminy P.. W ww. uchwale ustalono zasady sprzedaży napojów alkoholowych i szczegółowo określono sposób pomiarów odległości. Zgodnie z § 2. 1. Ustala się następujące zasady lokalizacji miejsc sprzedaży napojów alkoholowych: 1) lokal, w którym prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych nie może być usytuowany na terenie, ani w odległości mniejszej niż 50 metrów od: a) kościołów lub obiektów kultu religijnego innych wyznań; b) placówek służby zdrowia; c) szkól, przedszkoli, punktów przedszkolnych, placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych oraz specjalnych ośrodków szkolno - wychowawczych; d) placówek opiekuńczo - wychowawczych, placówek wsparcia dziennego; e) żłobków i klubów dziecięcych. 2) Odległość, o której mowa w pkt 1. mierzy się: a) po oficjalnych ciągach komunikacyjnych. b) najkrótszą drogą dojścia z uwzględnieniem zabudowy, oznaczonych przejść dla pieszych, a w przypadku braku ograniczeń z uwzględnieniem przepisów o ruchu drogowym. Wejściem, o którym mowa wyżej są drzwi na klatkę schodową lub do lokalu, jeśli znajduje się w nieogrodzonym budynku albo bramka lub inne wejście na teren przyległy do obiektu chronionego, jeśli jest on ogrodzony. W powyższej uchwale zatem określono minimalne odległości od punktu sprzedaży do punku chronionego, także sposób dokonywania pomiarów odległości. Jak wynika z protokołu wizji lokalnej przeprowadzonej [...] lutego 2020 r. członkowie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w P. dokonali oględzin lokalu i dokonali pomiarów odległości pomiędzy Hostelem "R." przy ul [...] w P. a Wojewódzką Stacją Pogotowia Ratunkowego w S. filia P. przy ul. [...]. Bezsporne jest, że lokal gastronomiczny ma być usytuowany w Hostelu, który jest obiektem ogrodzonym, a zatem, zgodnie z powyższym, pomiarów należało dokonać uwzględniając dwie bramki (wejścia) w ogrodzeniu Hostelu. W wyniku pomiarów ustalono, że odległość od furtki z napisem wejście do wejścia na teren stacji Pogotowia Ratunkowego wynosi 65 m 70 cm. Odległość od drugiej bramki, oznaczonej jako wejście służbowe, do stacji Pogotowia Ratunkowego wynosi 21 m 65 cm. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że zarówno skarżąca, jak i jej pełnomocnik uczestniczyli w oględzinach i nie zgłaszali uwag, co do przeprowadzonych pomiarów. Zdaniem strony organ nieprawidłowo uwzględnił, jako wejście furtkę oznaczoną jako wejście służbowe w sytuacji, gdy nie będzie to wejście dla klientów. Takie stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że ocenie pod względem odległości od obiektów chronionych podlega każda przestrzeń, która pełni funkcję wejścia, niezależnie od tego, jak to wejście zostanie nazwane, tj. wejściem służbowym, czy też wejściem dla klientów. Zauważyć należy, że z akt sprawy wynika, że skarżącą po raz drugi zwracała się do wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W 2018 r. wydana została opinia negatywna z uwagi na odległość od obiektu chronionego niespełniającą wymogu z uchwały. Z notatki służbowej Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wynika, że 2020 r. pojawiło się nowe wejście na teren posesji strony, które spełnia wymogi odległości Nadal jednak istnieje pierwotnej wejście, nie zostało ono zlikwidowane, umieszczono na nim jedynie informację, że jest to wejście służbowe. W ocenie Sądu, okoliczność, że któreś drzwi (furtka) są przeznaczone dla personelu i nie mogą służyć potencjalnym klientom nie zmienia faktu, że są tam drzwi, przez które można wejść na teren obiektu. Słusznie zatem organy obydwu instancji uwzględniły je w swoich pomiarach. Drugą kwestią jest zarzut strony sprowadzający się do tego, czy Wojewódzka Stacją Pogotowia Ratunkowego w S. Filia P. przy ul. [...] jest placówką służby zdrowia w rozumieniu uchwały skoro nie świadczy się tam usług zdrowotnych. W ocenie Sądu placówka ta niewątpliwie należy do obiektów chronionych wymienionych w uchwale jako placówka służby zdrowia. Pogotowie ratunkowe jest bowiem jedną z jednostek organizacyjnych w systemie opieki zdrowotnej. Świadczy usługi medyczne głównie poprzez niesienie medycznych czynności ratunkowych – w ramach ratownictwa medycznego, prowadzi ambulatoria oraz transport chorych. Wojewódzka Stacja Pogotowia Ratunkowego w S. (i jej Filia w P.) jest podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, działającym w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na podstawie:1) ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1638 ze zm.) ;2) ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1868 ze zm.); 3) statutu; 4) wpisu do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, prowadzonego przez Wojewodę Z.; 5) innych przepisów prawa, obowiązujących w zakresie prowadzonej działalności (Uchwała [...] Sejmiku Województwa Z. z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie nadania statutu Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego w S.; Dz. Urz. Woj. Z. z 2017 r., poz. 5289). Wobec powyższego, uznając, że organy podatkowe nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, w stopniu który miał lub mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.