I SA/Sz 525/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A.D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr 9016-2023-154/M-8110 w przedmiocie pomocy finansowej w związku z powstaniem szkód w gospodarstwie rolnym w 2021 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego A.D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W zaskarżonej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (organ) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu [...] (organ I instancji) z 13 grudnia 2022 r. odmawiającą A. D. (strona) udzielenia pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2021 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ powołał się na § 13zp rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.2015.187 ze zm.). Następnie organ przytoczył twierdzenia strony, według której "kalkulację szacowania szkód wygenerowała z Publicznej Aplikacji Suszowej, działającej w oparciu o dane kilku instytucji takich jak Urząd Wojewódzki, Instytut Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa oraz Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Mimo, że pierwszy raz miała odczynienia z Aplikacją wszystko poprawnie się wygenerowało i nie było żadnych informacji o błędach. Zarzuca jednocześnie Organowi I instancji, że pomimo, że widział iż nie ma możliwości ingerencji w kalkulację oraz miał świadomość, że w sprawie korekty kalkulacji zostało skierowane pismo do Urzędu Wojewódzkiego oraz do Ministerstwa Rolnictwa nie dołożył należytej staranności aby sprawę wyjaśnić." Wobec tego organ tłumaczył, że "wystąpił do Dyrektora Wydziału Infrastruktury, Rolnictwa i Rozwoju Regionalnego Z. Urzędu Wojewódzkiego w S. z prośbą o udzielenie informacji na jakim etapie jest sprawa w związku ze skierowanym zapytaniem do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczącym skorygowania szkody za pośrednictwem Aplikacji publicznej. W odpowiedzi na zapytanie Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi udzieliło odpowiedzi, że "producent rolny ma prawo do wielokrotnego uzupełniania strat w poszczególnych uprawach w miarę ich obejmowania suszą wskazaną przez System Monitoringu Suszy Rolniczej kolejnych upraw rolnych i wprowadzania innych zmian we wniosku - do czasu potwierdzenia ostatniego zgłoszenia poprzez podpisanie wniosku o szacowanie strat Profilem Zaufanym. Podpisanie wniosku uruchamia proces generowania protokołu strat w gospodarstwie rolnym lub kalkulacji i uniemożliwia dokonanie dalszych zgłoszeń lub dokonywanie zmian. Producent rolny wypełniając wniosek kilkukrotnie otrzymuje informacje, że po podpisaniu wniosku nie będzie możliwości dokonania korekt..(...). Obowiązujące przepisy prawa, nie przewidują ponownej weryfikacji zgłaszanych poprzez producentów rolnych strat w uprawach rolnych powstałych w wyniku wystąpienia suszy czy też korekty wniosku." W tych okolicznościach organ motywował, że "nie ma podstaw prawnych ani możliwości aby uznać odwołanie Skarżącego za zasadne. Organ administracyjny działa na podstawie i w granicach prawa, a zatem może wydać decyzję tylko w przypadkach określonych we właściwych przepisach. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Kierownik Biura Powiatowego w sposób prawidłowy przyznał Stronie pomoc finansową, w której gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2021 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. Dokonał również prawidłowej oceny przedstawionych dowodów." A. D. (skarżący) złożył skargę na powyższą decyzję organu. Zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 9, art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775 ze zm. - K.p.a.) przez brak merytorycznej oceny okoliczności sprawy i argumentów skarżącego, konsekwentnego toku argumentacji; - art. 41 ust. 1 ust. 2 lit. c Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1), bowiem zaskarżona decyzja nie spełnia standardów dobrej administracji; - art. 4, art. 6, art. 10 ust. 3, art. 18 ust. 1 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji z powodu niezachowania wymogów przewidzianych w tych unormowaniach; - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.) ze względu na niezastosowanie wymienionych wyżej przepisów. W następstwie skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji organu wraz z decyzją organu I instancji z 13 grudnia 2022 r. oraz przyznania prawa pomocy (skarżący nie uzyskał prawa pomocy). W przekonaniu skarżącego, organ nie rozpoznał istoty sprawy. Nie odniósł się do twierdzeń skarżącego i przedstawionych dowodów. Nie omówił podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Przede wszystkim organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie i na jakich zasadach miał prawo zakwestionować kalkulację suszową, którą skarżący poprawnie złożył w październiku 2021 r., a wezwanie do uzupełniania otrzymał w grudniu 2022 r. Ponadto skarżący zaznaczył, że inni rolnicy, gospodarujący w tych samych warunkach, otrzymali pomoc finansową do tych samych upraw. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzji organu nie jest zgodna z prawem. W myśl art. 107 § 3 K.p.a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W piśmiennictwie z zakresu teorii prawa (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 306–307) podkreśla się, że uzasadnienie decyzji: 1) spełnia prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta; 2) daje podstawę kontroli poprawności decyzji; 3) może odgrywać rolę perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także wobec organów orzekających, przed którymi sprawa może się toczyć w trybie odwoławczym; 4) pełni inne rozmaite dalsze funkcje (wpływa na kształtowanie praktyki precedensowej i przewidywalności decyzji oraz na kształtowanie się postaw oceniających wśród organów orzekających), może wreszcie stanowić materiał, który uwzględniony przez prawodawcę będzie wpływał na zmiany stanu prawnego; 5) pełni funkcję opisową, gdy ma odpowiadać procesowi podjęcia decyzji przez organ orzekający. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania ustanowioną w art. 11 K.p.a. oraz z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Fundamentalną zasadą, na jakiej opiera się system prawny, jest konstytucyjna zasada równości obywateli wobec prawa. Musi być ona przestrzegana na gruncie wszystkich dziedzin prawa. W sferze prawa administracyjnego oznacza, że w takim samym stanie faktycznym powinny zapadać decyzje administracyjne tej samej treści. "Jeżeli strona postępowania administracyjnego twierdzi, że zasada równości wobec prawa jest w jej sprawie naruszona, organ administracji ma obowiązek przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające dla ustalenia, czy istotnie zarzut taki jest zasadny, to jest – czy w sprawach, na które powołuje się strona, rzeczywiście zapadały decyzje o odmiennej treści i czy rzeczywiście były to sprawy, w których występowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna. W każdym takim wypadku do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ administracji powinien się ustosunkować w uzasadnieniu decyzji. Tylko w taki sposób można bowiem pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa (...)." (por. szerzej NSA w sprawie sygn. II SA 1161/84, ONSA 1984/2, poz. 97, z glosą J. Borkowskiego i z glosą A. Jaroszyńskiego, OSPiKA 1986/3, poz. 48). "Zarówno bowiem z zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 8, 9 i 11 k.p.a.), jak i z treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wynika, że strona powinna wiedzieć, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej wydano decyzję w sprawie" (por. szerzej NSA w sprawie sygn. II SA 1208/84). "Elementem składowym decyzji jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie jest więc niezbędnym elementem decyzji administracyjnej i stanowi integralną jej część." (por. szerzej NSA w sprawie sygn. I SA 47/82, PiP 1985/1, s. 147, z glosą J. Borkowskiego). "Artykuł 107 k.p.a. zalicza do części składowych decyzji administracyjnej m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji." (por. szerzej NSA w sprawie sygn. I SA 178/83, ONSA 1983/1, poz. 51, z glosą J. Zimmermanna, NP 1984/5, s. 153). W doktrynie trafnie podkreśla się, że stosunek uzasadnienia do rozstrzygnięcia polega na tym, iż "uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie." (por. J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 488). "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn odmówienia innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Wszelkie niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo." "Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy" (por. szerzej NSA w sprawie sygn. SA 910/80, ONSA 1981/1, poz. 7, z glosami A. Zielińskiego, OSPiKA 1982/5–6, poz. 57, oraz Z. Żukowskiego, OSPiKA 1983/2, poz. 21). "Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji." (por. szerzej NSA w sprawie sygn. IV SA 385/87). "Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa co polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i przytoczeniu obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji, czyli na wytłumaczeniu się, dlaczego właściwy organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego daną wykładnię przyjął, skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną." (por. szerzej opracowanie komentatorskie do art. 107 K.p.a., M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, dostępne w systemie elektronicznym LEX). W świetle powyższego, utrwalonego dorobku orzecznictwa sądowego i doktryny należy ocenić, że uzasadnienie kontrolowanej decyzji organu nie spełnia ustawowych standardów. Organ nie zawarł w uzasadnieniu analizowanej decyzji konkretnych ustaleń faktycznych obrazujących, jakie czynności podjął skarżący, na czym polegał jego błąd, z czego ten błąd wynikał, a następnie jakie czynności miał obowiązek podjąć organ i jakie podjął, dlaczego okazały się one nieskuteczne w tym znaczeniu, że zaistniały przeszkody w uwzględnieniu wniosku skarżącego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera również analizy, wykładni przepisów prawa, które zdaniem organu należało zastosować w sprawie przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego. Organ poprzestał jedynie na zacytowaniu stanowiska Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Co więcej, organ, odmawiając skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy, stwierdził jednocześnie, "że Kierownik Biura Powiatowego w sposób prawidłowy przyznał Stronie pomoc finansową, w której gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2021 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych." Trudno przyjąć, że jest to stwierdzenie obiektywnie, racjonalnie uzasadniające treść rozstrzygnięcia organu w rozumieniu art. 107 § 3 K.p.a., które było przecież negatywne dla skarżącego. Podstawowe luki i sprzeczności w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji świadczą o tym, że organ nie rozpoznał istoty sprawy w instancji odwoławczej, a więc samodzielnie nie przeanalizował istotnych dowodów, zwłaszcza tych, którymi organy dysponują z urzędu, nie poczynił samodzielnie niezbędnych ustaleń faktycznych w granicach ustawowej swobody i nie rozważył również samodzielnie podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia, co bez wątpienia może przesądzać o przyszłym wyniku sprawy. W ten sposób organ istotnie naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Z tych powodów zaskarżona decyzja organu podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 ze zm. - P.p.s.a.). Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Obejmują one wpis od skargi ([...] zł).