I SA/Sz 275/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu [...] r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 lutego 2020 r., nr 264/2020, Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił M. C. (dalej: "Strona", "Zobowiązana", "Skarżąca") na podstawie: 1) art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r.; poz. 300; dalej: "u.s.u.s.", umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą wraz z odsetkami i kosztami upomnienia w łącznej kwocie [...]zł, w tym na: ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres 07-10/2016, 04/2017-11/2018 oraz Fundusz Pracy za okres 07-11/2016, 02/2017, 04/2017-11/2018; 2) art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365; dalej: "rozporządzenie"), umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą wraz z odsetkami i kosztami upomnienia w łącznej kwocie [...]zł, w tym na: ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres 07-10/2016, 04/2017-11/2018 oraz Fundusz Pracy za okres 07-11/2016, 02/2017, 04/2017-11/2018. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zapadła ona w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia z dnia 4 grudnia 2019 r. (wpływ do organu 9 grudnia 2019 r.) Zobowiązana zwróciła się do Zakładu z wnioskiem o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Strona podniosła, że nie posiada majątku i pojazdów, zadłużenie wynikło z nadzwyczajnego zdarzenia, tj. rozwodu, a jej sytuacja ma charakter długotrwały. Organ wskazał, iż w toku postępowania Zobowiązana przedłożyła do akt: - oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z dnia 27 grudnia 2019 r. (w rzeczywistości w aktach znajdują się dokumenty o nazwie "Oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości" datowane na dzień 02.12.2019 r. i 27.12.2019 r.), - oświadczenie przedsiębiorcy o nieotrzymaniu pomocy publicznej z dnia 23 grudnia 2019 r., - formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis z dnia 2 grudnia 2019 r, - zestawienie przychodów z listopada 2019 r., - PIT-36 za 2018 r. wraz PIT/B za 2018 r. Ponadto, do rozpatrzenia wniosku Zakład wykorzystał oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym z 14 stycznia 2019 r. Strony oraz złożone do uprzednio składanych wniosków oświadczenie z 11 lipca 2019 r., a także pozyskane z urzędu informacje z: Centralnej Bazy Ksiąg Wieczystych, Centralnej Ewidencji Pojazdów, Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Zakład wskazał, że analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wykazała, iż: 1. Zobowiązana prowadzi z przerwami pozarolniczą działalność gospodarczą, przy czym wykonywanie działalności Strona wznowiła z dniem 1 listopada 2019 r., a 1 stycznia 2020 r. ją zawiesiła. 2. Przychody/dochody z tytułu prowadzonych przez Zobowiązaną działalności kształtowały się następująco: - 2017 rok - przychód [...] zł, dochód [...] zł, - 2018 rok - przychód [...] zł, dochód [...] zł, - 2019 rok - przychód [...] zł, dochód [...] zł. 3. Strona oświadczyła, że jest rozwiedziona i gospodarstwo domowe prowadzi wspólnie z dziećmi - M. C. ([...] lat) i M. C. ([...] lat), oraz że pobiera świadczenie 500+ na jedno dziecko. 4. Stałe wydatki miesięczne związane z utrzymaniem (np. wynajem mieszkania, czesne za szkołę lub przedszkole) Strona określiła na kwotę [...]zł. 5. W oświadczeniu "w dodatkowych informacjach" Strona wskazała swoje wydatki w wysokości: [...] zł (wynajem), [...] zł (jedzenie), [...] zł (opłaty szkolne i korepetycje), [...] zł (odzież, obuwie, środki czystości i higieniczne) i [...] zł (za usługi telefoniczne). Strona nadmieniła przy tym, że koszt prowadzenia działalności gospodarczej w listopadzie to kwota [...]zł. 6. Strona wykazała zobowiązania z tytułu podatków w łącznej kwocie [...]zł, które są spłacane miesięcznymi kwotami w wysokości [...] zł, oraz u osób fizycznych w kwocie [...]zł - zaległości te nie są spłacane. 7. Strona nie jest właścicielem żadnych nieruchomości (wg Centralnej Bazy Ksiąg Wieczystych), natomiast jest na nią zarejestrowany samochód [...] - rok produkcji 1997 (wg Centralnej Ewidencji Pojazdów). W piśmie z [...] stycznia 2019 r. Strona oświadczyła, że nie jest właścicielką i nie posiada żadnych pojazdów, a Samochód [...] został sprzedany. 8. We wniosku o umorzenie Zobowiązana nie powołała się na stan zdrowia. Ponadto Zakład ustalił, że należności figurujące na przypisanym do Zobowiązanej koncie płatnika za okres od 07/2016-11/2018 są nadal wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Na zawieszenie biegu terminu przedawnienia składek wpływ miało wdrożenie postępowania egzekucyjnego (tytuły wykonawcze wystawiono w dniach [...] grudnia 2016 r. - doręczone [...] grudnia 2016 r., [...] sierpnia 2018 r. - doręczone [...] sierpnia 2018 r., [...] września 2019 r. - doręczone 3 października 2019 r., 13 listopada 2019 r. - doręczone 15 listopada 2019 r.), które pozostaje nadal aktualne. Wobec Strony prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału ZUS w K.. Zakład zauważył również, że Strona ubiegała się już uprzednio o umorzenie przedmiotowych należności, tj. w styczniu 2019 r. złożyła wniosek o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek. Po wydaniu decyzji odmownej z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], Strona zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a Zakład utrzymał w mocy decyzję o odmowie umorzenia. Następnie w czerwcu 2019 r. Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, po czym ją wycofała. Ponownie, w lipcu 2019 r., Zobowiązana złożyła wniosek o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek. Zakład w dniu [...] sierpnia 2019 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił wnioskowanej ulgi. Następnie, wskazując, że Zobowiązana posiada status przedsiębiorcy, Zakład dokonał analizy wniosku pod kątem wystąpienia przesłanek wynikających z art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 83 z dnia 30 marca 2010 r.), stwierdzając ostatecznie, że w przypadku Strony ewentualne umorzenie zadłużenia z tytułu składek stanowiłoby pomoc de minimis. Dalej Zakład rozpoznał wniosek Strony w oparciu o art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s., a także pod kątem wystąpienia okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zakład stwierdził, że w sprawie Zobowiązanej nie wystąpiły, wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., przesłanki umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność, albowiem: 1) przesłanka wymieniona w pkt. 1 nie wystąpiła z przyczyn oczywistych; 2) w stosunku do działalności Strony nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne, co oznacza, że w stosunku do jej zadłużenia nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s.; 3) zobowiązanie Strony przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, a zatem nie zachodzi przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s.; 4) wykluczeniu podlegają przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s., gdyż Strona prowadzi działalność gospodarczą, której wykonywanie zawiesiła 1 stycznia 2020 r., a w stosunku do niej jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału ZUS w K.. Nie nastąpiło zatem stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sadowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję i - tym samym - brak jest podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zakład nie znalazł również podstaw do umorzenia obciążających Zobowiązaną należności, w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia. Zdaniem Zakładu, w sprawie nie zaszły przesłanki do umorzenia wskazane w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, gdyż Strona nie udokumentowała poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia, powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić ją możliwości dalszego prowadzenia działalności. Organ stwierdził także, że brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia przesłanki zdefiniowanej § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, gdyż Strona nie udowodniła, że nie może uzyskiwać dochodów ze względu na własny stan zdrowia lub w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. We wniosku o umorzenie Zobowiązana nie powołała się bowiem na stan zdrowia. Jednocześnie nie powołała i nie udokumentowała przewlekłych problemów zdrowotnych członków rodziny. Nie przedstawiła także dokumentów, wskazujących na ponoszenie wydatków na leczenie. Z punktu widzenia Zakładu, istotne również było, że Strona nie zlikwidowała prowadzonej działalności, a jedynie zawiesiła jej wykonywanie, co może świadczyć o tym, że Strona upatruje szansę na jej wznowienie, a tym samym pozyskanie środków finansowych, zarówno na własne utrzymanie jak i spłatę zobowiązań względem Zakładu. W ocenie Zakładu, Zobowiązana nie udowodniła również, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Organ wskazał, że Strona prowadzi z przerwami pozarolniczą działalność gospodarczą. (wykonywanie działalności wznowiła 1 listopada 2019 r., a z dniem 1 stycznia 2020 r. ponownie ją zawiesiła), a ze zgromadzonej dokumentacji i oświadczenia wynika, że przychody/dochody firmy w listopadzie 2019 r. kształtowały się następująco: przychód [...] zł, dochód [...] zł. Strona oświadczyła przy tym, że gospodarstwo domowe prowadzi wspólnie z dwójką nastoletnich dzieci oraz pobiera świadczenia 500+ na jedno dziecko. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na pozyskane z urzędu dane, pozwalające na ocenę, czy wnioskujący o umorzenie "rokuje" spłatę w przyszłości swoich zobowiązań czy też nie. Zakład wskazał, że analiza przypisanego Stronie konta ubezpieczonego wykazała, że po zakończeniu uprzednio prowadzonej działalności gospodarczej w okresie od 28 listopada 2018 r. do 2 lutego 2019 r. Strona uzyskiwała dochód z tytułu zatrudnienia (K. Sp. z o.o.). Następnie od 6 lutego 2019 r. do 12 lutego 2019 r. wykonywała umowę agencyjną/zlecenia (G. ). Od 13 lutego 2019 r. do 27 lipca 2019 r. figurowała jako pracownik podlegający ubezpieczeniom (R. Sp. z o.o.), a od 2 sierpnia 2019 r. do 19 sierpnia 2019 r. była zatrudniona na podstawie umowy agencyjnej/zlecenia (P. Sp. z o.o.). Wykonywanie działalności Strona wznowiła z dniem 1 listopada 2019 r., a z dniem 1 stycznia 2020 r. ponownie ją zawiesiła. Obecnie Strona nie posiada tytułu do ubezpieczeń i nie figuruje również jako osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy. Zakład zauważył, że mając na względzie wiek Strony oraz brak przeciwskazań zdrowotnych należy uznać, że brak zatrudnienia jest to okoliczność, która w każdej chwili może ulec zmianie przy odpowiednim własnym zaangażowaniu i woli podjęcia działań zmierzających do poprawy sytuacji finansowej. Rejestracja w PUP daje możliwość skorzystania ze wsparcia m.in. w zakresie ewentualnego zdobycia nowych kwalifikacji, odbycia stażu, skorzystania ze specjalnych programów aktywizacji zawodowej, czy też pomoc w znalezieniu pracy. W ocenie Zakładu, na obecnym etapie postępowania brak jest jednak podstaw do stwierdzenia, że status materialny Strony nie ulegnie poprawie. Zobowiązana nie zamknęła działalności, lecz postanowiła o jej zawieszeniu, istnieje zatem szansa, że w przyszłości działalność zostanie wznowiona i będzie przynosić dochody. Trudna sytuacja materialna musi mieć charakter trwały, a więc występować w dłuższym okresie czasu. Organ zważył przy tym na wykazywane przez Stronę inne zobowiązania finansowe, uznając jednak, że posiadane zobowiązania wobec innych wierzycieli nie może być argumentem przemawiającym za umorzeniem należności z tytułu składek. Umorzenie należności wobec Zakładu stanowiłoby bowiem nieuprawnione uprzywilejowanie zobowiązań cywilnoprawnych przez należnościami publicznoprawnymi. Zwłaszcza, że obowiązek spłaty zaległych zobowiązań składkowych nie oznacza, iż muszą być one uregulowane jednorazowo, gdyż Strona może wnieść o udzielenia ulgi formie układu ratalnego. Ponadto, Zakład stwierdził, że należności dotyczą lat 2016-2018, są objęte przymusowym dochodzeniem prowadzonym przez organ egzekucyjny, zatem podjęcie decyzji o ich umorzeniu na obecnym etapie byłoby przedwczesne. Pismem z dnia 10 marca 2020 r., Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję Zakładu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., oraz przepisów prawa materialnego, tj. zasad, o których mowa w art. 3, art. 83 ust. 1 pkt 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że niezgodne ze stanem faktycznym jest stanowisko organu, że w przypadku Skarżącej nie wystąpiły przesłanki uzasadniające możliwość umorzenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 28 ust.3 u.s.u.s. Jako nieuzasadnione Skarżąca oceniła ustalenia organu co do wysokości jej wynagrodzenia za lata 2016-2018 oraz bieżącego wynagrodzenia i oparte na tym stanowisko, że jest to wystarczające na utrzymanie Skarżącej i jej dzieci. Zdaniem Skarżącej, Zakład wadliwie również przyjął, że jej stan zdrowia pozwala zarobić na spłatę zadłużenia i na utrzymanie Skarżącej i jej rodziny. Ocena Zakładu w tym zakresie nie została poparta stosownym postępowaniem dowodowym. Skarżąca nie może bowiem dostarczyć w tym przedmiocie dowodów, gdyż w czasie jej choroby, która trwa do dzisiaj, nie miała ubezpieczenia i nie miała środków finansowych, aby skorzystać z pomocy lekarskiej, tym bardziej nie miała pieniędzy na leki, co powoduje pogłębianie się choroby. Organ ma natomiast wielu lekarzy, którzy mogliby zbadać ten fakt. Tymczasem Zakład nie przesłuchał ani Skarżącej, ani jej rodziców, ani też świadków, których chciała podać. Nie wzywał również Skarżącej do przedłożenia dowodów, tak jakby nie chciał zbadać wszelkich okoliczności jej sytuacji. Skarżąca zarzuciła także, że w uzasadnieniu wydanej decyzji Zakład nie ustosunkował się do jej argumentów, nie przesłuchał dokładnie Skarżącej na okoliczność tego, co było przyczyną niezapłacenia składek. Nie ustosunkował się do wszystkich przedłożonych dowodów i twierdzeń, nie wyliczył jej dochodów ani wydatków, na podstawie których mógłby udowodnić, że jej sytuacja materialna poprzednia i aktualna pozwala na zapłacenie należności. Skarżąca podniosła że w okresie, w którym doszło do powstania jej zadłużenia wobec Zakładu, miała "ogromne przeżycie z powodu rozwodu". W czasie kiedy powstało to zadłużenie, czyli w 2016, 2017 i 2018 r. ze swoich dochodów musiała ponieść wydatki na: wynajem mieszkania ([...] zł), karty do telefonu Skarżącej i jej dzieci ([...] zł), potrzeby szkolne jej dzieci (ok. [...] zł). Skarżącej pozostawała zatem kwota [...]zł na inne opłaty, jedzenie, ubranie, środki czystości itp. (wyliczając ze średnich dochodów). Za tę kwotę Skarżąca nie była w stanie wyżywić siebie i swoich dzieci, więc zadłużyła się u znajomych. Nie była też w stanie zapłacić obowiązujących składek ZUS. Przy czym w latach 2018 i 2019 jej stan materialny jeszcze się pogorszył, ze względu na stan zdrowia. To z kolei spowodowało, że Skarżąca była zadłużona w firmach pożyczkowych i nadal jest zadłużona u osób fizycznych, na co załączyła stosowne dokumenty. Tymczasem z uzasadnienia decyzji wynika, że przedłożone przez Skarżącą dokumenty nie były przedmiotem badań organu. Skarżąca wskazała także, że w związku z problemami zdrowotnymi i niemożnością leczenia (z uwagi na brak środków) była zmuszona do zawieszania prowadzonej działalności gospodarczej a podejmowane przez nią prace były tylko dorywcze. Skarżąca przedstawiła stanowisko, że udowodniła, iż jej sytuacja materialna jest trudna i ma charakter trwały a tym samym, że spełnia przesłanki przewidziane w rozporządzeniu. Skarżąca podkreśliła przy tym, że nie ma żadnego majątku, z którego można prowadzić egzekucję, ani rodziny, która mogłaby jej pomóc. Wskazała przy tym, że nie jest prawdą jakoby był na nią zarejestrowany samochód osobowy marki [...]. Samochód osobowy [...] z 1997 r. został bowiem sprzedany przed 2016 r., a Skarżąca nie wiedziała, że trzeba go wyrejestrować w urzędzie. Przy czym, 23-letni samochód nie mógłby stanowić majątku, który mogłaby sprzedać i zapłacić składki ZUS. Według Skarżącej, nie jest również prawdą jakoby nadal była przedsiębiorcą, gdyż z powodu choroby zawiesiła działalność gospodarczą. Skarżąca zaznaczyła także, że jej poprzednia i obecna prośba o umorzenie składek ZUS jest jedyną prośbą o pomoc, którą złożyła do Zakładu, gdyż do 2015 r. sobie radziła. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej p.p.s.a., uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprawujących wymiar sprawiedliwości sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, ma stwierdzić, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ze względu na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę według kryterium legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W badanej sprawie zasadniczy spór sprowadzał się do tego, czy istniały podstawy do umorzenia Skarżącej spornych należności. Wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (odsetki od tych składek) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w sytuacjach określonych w ust. 2-4. Należności te mogą być umarzane zasadniczo tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2), która zachodzi w przypadkach enumeratywnie tam wyliczonych (art. 28 ust. 3), a mianowicie wtedy, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. O ile powyższa regulacja, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, o tyle w odniesieniu do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę) pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a), których wskazanie pozostawiła ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Działając na mocy powyższego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 31 lipca 2003 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w którym to rozporządzeniu zawarta została norma (§ 3 ust. 1), że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Stanowiąc takie materialnoprawne podstawy do orzekania w sprawie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a także odsetek za zwłokę i kosztów upomnień, jako należności pochodnych, co dokonać się winno na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej zwana: "k.p.a."), kompetencję do tego orzekania u.s.u.s. powierzyła Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie organ administracji winien jednoznacznie ustalić, czy istnieje któraś z przesłanek umorzeniowych albo jednoznacznie wykluczyć jej istnienie. Dopiero po ustaleniu, że którakolwiek z przesłanek umorzeniowych istnieje, organ administracji proceduje na etapie drugim - to jest na etapie uznania administracyjnego. Wystąpienie chociaż jednej przesłanki umorzeniowej obliguje organ do procedowania w zakresie uznania administracyjnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 1244/19). System kontroli takiej decyzji przez sąd sprawdza się wyłącznie do kontroli jej legalności, a więc sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje więc zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi – w postaci umorzenia należności (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1876/07, LEX nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 874/08, LEX nr 483118). W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując takiej kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że organ nie działał prawidłowo. Co prawda Sąd podziela stanowisko organu, iż postępowanie w sprawie o umorzenie zaległości z tytułu składek to postępowanie wnioskowe, w którym to Strona winna przedkładać dowody potwierdzające okoliczności które chce ona udowodnić. Jednak jeśli organ powołuje się na określone dowody w uzasadnieniu decyzji, to powinny one znajdować się w aktach sprawy. Zatem w pierwszym rzędzie wskazać należy, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na szereg dokumentów, których nie sposób odnaleźć w aktach sprawy. Dotyczy to powołanych: formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis z dnia 2 grudnia 2019 r, PIT-36 za 2018 r. wraz PIT/B za 2018 r., czy oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym z 14 stycznia 2019 r. Strony oraz rzekomo złożonego do uprzednio składanych wniosków oświadczenia z 11 lipca 2019 r. Brak też w aktach rzekomo pozyskanych z urzędu informacji z: Centralnej Bazy Ksiąg Wieczystych, Centralnej Ewidencji Pojazdów, Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Już sam ten fakt stanowi naruszenie przepisów postępowania mogący mieć wpływ na wynik postepowania. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa również, że oceniając przesłankę umorzenia wskazaną w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ uczynił to w sposób nieprawidłowy, niepełny i ogólnikowy, a przez to przedwcześnie uznał, iż przesłanka wymieniona we wskazanym przepisie rozporządzenia w badanej sprawie nie zachodzi. Co prawda trafnie organ uznał, że Skarżąca nie wykazała iż poniosła straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia (§ 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia) oraz, że nie wykazała również, że wystąpiła u niej przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązaną możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Jednak analiza tego czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby Skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) była zdaniem Sądu niewystarczająca. Sąd podkreśla, że powyższy przepis uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej jak również zdrowotnej. W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, że rolą organu przy decyzjach administracyjnych takich jak decyzja zaskarżona, jest dokonanie analizy sytuacji materialnej strony, uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie organ nie może oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Zadaniem bowiem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09, z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I GSK 1757/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Bd 237/19, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 529/17, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Go 67/20). Na gruncie regulacji z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego nie można stwierdzić, co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, jednakże w ocenie Sądu należy przyjąć, że chodzi tu o niezbędne minimum. W delimitacji znaczenia tego terminu należy bez wątpienia odnieść się do takich pojęć, jak "minimum socjalne" oraz "minimum egzystencji". W związku z tym należy zauważyć, że Główny Urząd Statystyczny i Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w publikowanych okresowo danych statystycznych uwzględnia informacje określające wielkość tzw. minimum egzystencji, jak i minimum socjalnego i te okoliczności Sąd winien mieć na względzie przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Tymczasem w treści zaskarżonej decyzji nie sposób dopatrzyć się analizy i odniesienia konkretnej sytuacji Skarżącej do tychże pojęć, co niewątpliwie stanowi błędną interpretację i w konsekwencji także naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ nie wskazał na wysokość tzw. minimum egzystencji, jak i minimum socjalnego, a w konsekwencji także nie poddał ich w ogóle analizie w stosunku do sytuacji Skarżącej. W tym miejscu Sąd podkreśla, że przy ocenie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia trzeba porównać stwierdzoną sytuację materialną strony z wysokością zaległej należności z tytułu składek na ubezpieczenie, zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę i członków jej rodziny w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia z niezbędnymi kosztami utrzymania jej i najbliższych w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez niedostatku. Dla oceny czy przesłanka powyższa jest spełniona, wymagana jest zatem weryfikacja zaskarżonej decyzji w aspekcie, czy dokonana przez organ analiza finansów Skarżącej pozwala na ustalenie, że w jej budżecie pozostaje kwota po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, która mogłaby służyć zaspokojeniu należności ZUS (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. II GSK 427/10; z dnia 19 lutego 2010 r., sygn. II GSK 393/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ przedwcześnie i bez wystarczająco wnikliwej analizy ustalonego stanu faktycznego stwierdził, iż w sprawie nie zaszedł uzasadniony przypadek w którym opłacenie należności z tytułu składek spowodowałoby zbyt ciężkie skutki dla Zobowiązanej i jej rodziny. Organ w istocie w ogóle nie dokonał w zaskarżonej decyzji analizy bieżących wydatków/dochodów Strony i tego jaka kwota pozostaje do jej dyspozycji. W rozważaniach tego dotyczących na stronie 9 decyzji ograniczył się jedynie do wskazania, że miesięczny przychód Strony wynosi [...] zł, dochód [...] zł, że prowadzi ona gospodarstwo domowe z dwójką dzieci i pobiera świadczenie 500+ na jedno dziecko. Dalsze rozważania organu dotyczyły jedynie "rokowań" co do przyszłych, potencjalnych możliwości zarobkowych Strony, nie zaś jej aktualnej sytuacji. W efekcie zdaniem Sądu organ doszedł do przedwczesnego wniosku, iż nie została spełniona przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Stanowiąc w art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s., o możliwości umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w odniesieniu do wskazanych tam zobowiązanych pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, ustawodawca zaakceptował sytuację w której umorzenie tychże należności następuje także w sytuacji, gdy przymusowe ściągnięcie należności byłoby wprawdzie możliwe, ale powodowałoby jednocześnie zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, pozbawiając ich m.in. możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie organ nie dokonał niezbędnych ustaleń, w celu ustalenia, czy przedstawiona przez Skarżącą sytuacja życiowa i majątkowa pozwala na opłacenie zaległych składek. Organ nie wyjaśnił dostatecznie wnikliwie dlaczego w badanym przypadku wystąpiła sytuacja, gdy opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby Skarżącej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dopiero ustalenie takiej okoliczności powoduje konieczność rozważenia w ramach uznania administracyjnego, czy zaległe składki mogą być umorzone, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. Organ nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, gdyż dokonana analiza stanu faktycznego ustalonego w sprawie nie wyjaśnia dlaczego opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby Skarżącej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Uzasadnienie decyzji wskazuje, że organ dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego. Okoliczności sprawy powinny być przeanalizowane i omówione w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, zwłaszcza że w tym przypadku decyzja dotyczy kwestii mającej zasadnicze znaczenia z punktu widzenia sfery elementarnych potrzeb Skarżącej. Sąd zauważa nadto, że samo rozstrzygniecie zaskarżonej decyzji zostało sformułowane w sposób nieprawidłowy. Składa się ono bowiem z dwóch punktów, a w każdym z nich odrębnie odmówiono Stronie umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...]zł. Suma tych rozstrzygnięć daje więc kwotę odmowy [...] zł. Tymczasem jak wynika z akt sprawy w niniejszej sprawie kwota zaległości objętych wnioskiem wynosiła jedynie [...] zł. Organ zaś wydał decyzję w której w rozstrzygnięciu dwukrotnie odmówił umorzenia takiej samej kwoty, przy czym jedynie podstawy prawne odmowy w punkcie 1 różniły się od podstaw prawnych odmowy umorzenia w punkcie 2. Takie postępowanie organu należy uznać za nieprawidłowe i nieuzasadnione. W sytuacji złożenia jednego wniosku o umorzenie konkretnej zaległości prawidłowym jest wydanie jednego rozstrzygnięcia zawierającego wszystkie podstawy prawne, nie zaś odrębnych rozstrzygnięć dla każdej przyjętej podstawy prawnej. Powyższe postępowanie organu zdaniem Sądu naruszyło art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. Uznając w tych warunkach, że zaskarżona decyzja ostateczna nie odpowiada przepisom prawa z przyczyn wyżej wskazanych, wydana bowiem została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na braku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), oraz błędnym sformułowaniu rozstrzygnięcia, a także naruszeniu wskazanych przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie więc do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzec należało o jej uchyleniu. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku Skarżącej organ winien w sposób wszechstronny wyjaśnić stan faktyczny sprawy w oparciu o zgromadzone w aktach sprawy dowody. Organ winien odnieść bieżącą sytuację Strony do "minimum socjalnego" oraz "minimum egzystencji", a następnie w sposób racjonalny ocenić możliwości poniesienia przez nią wydatków na zapłatę należności z tytułu składek, także przy uwzględnieniu rzeczywistej, a nie tylko hipotetycznej możliwości zaspokojenia w przyszłości tego długu. W następstwie tej oceny organ winien podjąć stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, wszechstronnie wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji wszelkie jego przesłanki. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) p.p.s.a orzeczono jak w sentencji orzeczenia.