I SA/Sz 133/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Prezesa Okręgowej Rady Lekarskiej w S. na decyzję Dyrektora Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "Zdroje" w Szczecinie z dnia 21 stycznia 2026 r. nr PRAW.MI.070.14.2025 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "Zdroje" w Szczecinie z dnia 23 grudnia 2025 r. nr PRAW.MI.070.14.2025, II. zasądza od Dyrektora Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "Zdroje" w Szczecinie na rzecz strony skarżącej Prezesa Okręgowej Rady Lekarskiej w S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z 29 października 2025 r., M. B. [...] (dalej: Wnioskodawca lub Skarżący), wystąpił do Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" w S. (dalej: Szpital) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Pytania w zakresie wnioskowanej informacji publicznej zostały zwarte w 10 punktach, przy czym w punktach: 3, 4 i 7 zawarto następujące pytania: "3 Kto pełni dyżury medyczne lekarskie na Szpitalnym Oddziale Ratunkowym dla dzieci ? Proszę o grafiki dyżurowe z ostatnich 3 miesięcy. 4. Kto pełni dyżury medyczne lekarskie na Pediatrycznej Izbie Przyjęć ? Proszę o grafiki dyżurowe z ostatnich 3 miesięcy. (...) 7. Proszę o podanie składu osobowego personelu lekarskiego dla Szpitalnego Oddziału Ratunkowego dla dzieci". Pismem z 5 listopada 2025 r. Szpital poinformował Wnioskodawcę, iż wniosek obejmuje informacje dotyczące różnej tematyki, różnych kwestii zawartych w dziesięciu przedstawionych pytaniach, co wymaga dłuższego czasu na udzielenie odpowiedzi, a zatem odpowiedź udzielona zostanie w ciągu 2 miesięcy od dnia wpływu wniosku. Następnie, pismem z dnia 23 grudnia 2025 r., Szpital udzielił odpowiedzi na poszczególne pytania. W zakresie wskazanych wyżej pytań 3 i 4 podano: "Ad.3 Kto pełni dyżury medyczne lekarskie na Szpitalnym Oddziale Ratunkowym dla dzieci? Odp. W Szpitalnym Oddziale Ratunkowym dla dzieci pełnią dyżury lekarze systemu zgodnie z wymogami ustawy z dnia 08.09.2006 r o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz.U. z 2025 r., poz.637). Ad.4 Kto pełni dyżury medyczne lekarskie na Pediatrycznej Izbie Przyjęć? Odp. W Pediatrycznej Izbie Przyjęć dyżury medyczne lekarskie pełnią lekarze wyznaczeni przez Lekarzy Kierujących odpowiednio: Oddziałem I Pediatrii, Alergologii i Pulmonologii, Oddziałem Kardiologii Dziecięcej, Oddziałem Neurologii Wieku Rozwojowego i Pediatrii, Oddziałem Pediatrii, Gastroenterologii i Reumatologii, Kliniką Pediatrii, Nefrologii Dziecięcej i Dializoterapii i Leczenia Zatruć." W tym samym piśmie, Szpital reprezentowany przez Dyrektora [...], wskazując na art. 17ust. 1 w związku z art.16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie dotyczącym: "Ad.3 i Ad.4. udostępnienia grafików z ostatnich trzech miesięcy z Pediatrycznej Izby Przyjęć i ze Szpitalnego Oddziału Ratunkowego dla dzieci" oraz "podania składu osobowego Szpitalnego Oddziału Ratunkowego dla dzieci". W uzasadnieniu wskazano, iż zawnioskowane grafiki dyżurów są dokumentami wewnętrznymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśniono, iż dokumenty posiadają walor dokumentów wewnętrznych, gdyż wytworzone zostały tylko na potrzeby działalności oddziałów Szpitala, nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, zawierają wyłącznie dane związane z funkcjonowaniem, organizacją pracy jednostek tego podmiotu leczniczego. Natomiast w zakresie podania składu osobowego Szpitalnego Oddziału Ratunkowego dla dzieci, zdaniem Szpitala, powyższe nie służy interesowi publicznemu, dobru wspólnemu całego społeczeństwa. Wyjaśniono w szczególności, iż przedmiotowa informacja dotyczy danych infrastruktury krytycznej o szczególnej kategorii - jaką jest jednostka Szpitala - SOR. Wobec powyższego dostępność takich danych powinna być ograniczona ze względu na znaczenie tej jednostki organizacyjnej dla bezpieczeństwa państwa, życia i zdrowia dzieci. Końcowo Szpital pouczył Wnioskodawcę o możliwości wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do powyższego pouczenia, pismem 5 stycznia 2026 r., Wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z 21 stycznia 2026 r. nr [...], Szpital reprezentowany przez Dyrektora [...] orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż Szpital podtrzymuje swoje stanowisko, iż grafiki dyżurów medycznych lekarskich z Pediatrycznej Izby Przyjęć i ze Szpitalnego Oddziału Ratunkowego dla dzieci są dokumentami wewnętrznymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, iż grafiki pracy personelu medycznego stanowią dokumenty wewnętrzne tworzone wyłącznie na użytek własny Szpitala, które służą wewnętrznemu procesowi decyzyjnemu, mają charakter organizacyjny i nie wywołują skutków na zewnątrz. Szpital tworząc wewnętrzne dokumenty ma prawo do ochrony tzw. interesu decyzyjnego Szpitala, w ramach którego nie towarzyszy społeczna kontrola na każdym etapie jego działalności, co zakłócałoby normalne funkcjonowanie. Kontrola działalności statutowej Szpitala, realizacji obowiązków i zadań spoczywających na tej jednostce, ocena wywiązywania się z powierzonych zadań została przekazana organom do tego umocowanym ustawowo. Natomiast twierdzenia Wnioskodawcy uzasadniające przekazanie informacji o charakterze operacyjnym, determinującym rzeczywisty sposób funkcjonowania oddziałów, wpływającym na dostępność lekarzy i personelu medycznego oraz wpływający na możliwość realizacji prawa pacjentów do udzielanych świadczeń zdrowotnych, a także twierdzenia, iż grafiki pracy personelu medycznego mają realne znaczenie dla pacjentów oraz społeczeństwa, gdyż obrazują faktyczną obsadę dyżurów i poziom zabezpieczenia opieki zdrowotnej w danym okresie należy odczytywać jako zmierzające do uzyskania informacji w celu oceny funkcjonowania i organizacji pracy Szpitala, która nie leży w kompetencji wnioskodawcy. Uprawnienia te należą do innych instytucji umocowanych ustawowo. Zdaniem Szpitala dodatkowym wzmocnieniem prezentowanego stanowiska jest art. 38 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o Krajowym systemie cyberbezpieczeństwa (Dz.U. z 2025r., poz. 20), który przewiduje możliwość nieudostępniania informacji, jeżeli ich ujawnienie naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Szpital nadmienił, iż choć przepis ten odnosi się bezpośrednio do informacji przetwarzanych na podstawie tej ustawy, jego ratio legis może być pomocne w interpretacji ogólnych przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej. Przepis ten stoi na straży ochrony interesu publicznego w odniesieniu do bezpieczeństwa lub porządku publicznego, umożliwia ograniczenie przekazywania informacji publicznej, w szczególności w przypadku jednostek strategicznych do jakich należy Szpital. Ustanowiona w przywołanym wyżej przepisie zasada znajduje zastosowanie do wszystkich podmiotów wchodzących w skład krajowego systemu cyberbezpieczeństwa oraz każdego rodzaju realizowanej przez te podmioty aktywności komunikacyjnej. Oznacza to, że żaden z podmiotów, zarówno publiczny, jak i prywatny, nie jest zwolniony z obowiązku dokonywania oceny dopuszczalności podania do publicznej wiadomości informacji, w których posiadaniu się znalazł, a nadto ma obowiązek powstrzymania się przed ich udostępnieniem wówczas, gdy ich ujawnienie mogłoby naruszyć lub zagrażać naruszeniu interesu publicznego. Ustanowiona w przedmiotowym przepisie zasada kreuje po stronie podmiotów objętych krajowym systemem cyberbezpieczeństwa obowiązek negatywny polegający na powstrzymaniu się przed udostępnieniem informacji. Zdaniem Szpitala w obecnej sytuacji geopolitycznej, argumentacja związana z zagrożeniem cyberatakami i wojną hybrydową nabiera szczególnego znaczenia. Ujawnienie szczegółowej struktury organizacyjnej Szpitala, informacji o personelu medycznym, dokładnych danych personalnych kluczowych pracowników, może ułatwić przeprowadzenie precyzyjnego ataku na infrastrukturę krytyczną, jaką jest Szpital. Pismem z 16 lutego 2026 r. pełnomocnik Wnioskodawcy wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą decyzję domagając się uchylenia zapadłych w sprawie decyzji. Skarżonym rozstrzygnięciom zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, mimo iż została podjęta z naruszeniem zasad swobodnej oceny materiału dowodowego oraz dotknięta wadą, polegającą na arbitralnej, niewszechstronnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego, pomimo iż przedstawione przez Skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności przesądzają wprost, iż żądane informację nie stanowią dokumentów wewnętrznych a ich udostępnienie służy interesowi publicznemu i dobru wspólnemu całego społeczeństwa, co tym samym powoduje, że Szpital winien udzielić Skarżącemu żądanych informacji publicznych w całości, a zaskarżona decyzja powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego; 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu potwierdzającego zasadność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w ślad za nim wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 29 października 2025 r., w tym błędne przyjęcie przez Szpital, iż żądane informację w zakresie udostępnienia grafików z ostatnich 3 miesięcy z Pediatrycznej Izby Przyjęć i ze Szpitalnego Oddziału Ratunkowego dla dzieci stanowią dokumenty wewnętrzne, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy: a. grafiki pracy personelu medycznego nie są dokumentami o charakterze roboczym, pomocniczym czy koncepcyjnym, które służą jedynie wewnętrznemu procesowi decyzyjnemu i nie wywołują skutków na zewnątrz a wręcz przeciwnie mają charakter organizacyjny i operacyjny, determinujący rzeczywisty sposób funkcjonowania oddziałów, b. grafiki Pediatrycznej Izby Przyjęć i ze Szpitalnego Oddziału Ratunkowego dla dzieci wpływają na dostępność lekarzy i personelu medycznego oraz na możliwość realizacji prawa pacjentów do świadczeń zdrowotnych, mając realne znaczenie dla społeczeństwa obrazując faktyczną obsadę dyżurów poziom zabezpieczenia opieki zdrowotnej, c. wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 29 października 2026 r. dotyczył grafików Pediatrycznej Izby Przyjęć i ze Szpitalnego Oddział Ratunkowego dla dzieci z ostatnich 3 miesięcy, tym samym były to grafiki pracy już zrealizowane, a nie dokumenty projektowe odnoszące się do przyszłych decyzji organizacyjnych Organu, albowiem nie podlegają już żadnemu etapowi wewnętrznej modyfikacji, tym samym żądane informację nie stanowią dokumentów wewnętrznych, lecz informację publiczną, stanowiąc informację o sprawach publicznych, która winna być udostępniona bez wykazywania interesu prawnego lub faktycznego na żądanie każdego we wskazanym w ustawie terminie, co tym samym powoduje, że Szpital winien udzielić Skarżącemu żądanych informacji w całości co doprowadziło do wydania decyzji, która narusza słuszny interes obywateli; 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu potwierdzającego zasadność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w ślad za nim wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 29 października 2025 r., w tym błędne przyjęcie, iż żądane informację w zakresie udostępnienia informacji o składzie osobowym Szpitalnego Oddziału Ratunkowego dla dzieci nie służą interesowi publicznemu, dobru wspólnemu całego społeczeństwa, tym samym dostępność tych danych powinna być ograniczona ze względu na znaczenie tej jednostki organizacyjnej dla bezpieczeństwa państwa, życia i zdrowia dzieci, podczas gdy: a. żądana informacja odnosi się do sposobu realizacji zadań publicznych w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pacjentów pozwalając na społeczną kontrolę funkcjonowania jednostki realizującej zadania o szczególnym znaczeniu społecznym, stanowiąc informację publiczną, b. Szpital nie miał prawa dokonywać oceny celowości, przydatności czy społecznej doniosłości żądanych informacji, uzależniając prawo do uzyskania informacji publicznej od wykazania, że dana informacja służy interesowi publicznemu w rozumieniu subiektywnej oceny Szpitala, c. rolą Szpitala było wyłącznie ustalenie czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej oraz czy nie zachodzą ustawowe przesłanki ograniczenia tego prawa, co tym samym powoduje, że Szpital nie miał prawa ograniczyć dostępu do informacji ze względu na bezpieczeństwo pacjentów i lekarzy, lecz winien udzielić Skarżącemu żądanych informacji w całości co doprowadziło do wydania decyzji, która narusza słuszny interes obywateli 4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1- 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu potwierdzającego zasadność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w ślad za nim wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 29 października 2026 r., w tym błędne przyjęcie przez Szpital, iż można ograniczyć dostęp do informacji publicznych również w innych wypadkach niż wskazane w ustawie jeżeli Szpital uzna, że udostępnienie informacji publicznej grozi zachowaniu bezpieczeństwa publicznego, ochrony życia i zdrowia, podczas gdy Szpital nie ma prawa uzależniać udostępnienia informacji publicznej od własnych przekonań co do rzekomego niebezpieczeństwa publicznego, ochrony życia i zdrowia bez wskazania konkretnej ustawowej podstawy ograniczenia prawa do informacji w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej; 5. art. 38 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o Krajowym systemie cyberbezpieczeństwa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu potwierdzającego zasadność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w ślad za nim wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 29 października 2025 r., w tym błędne przyjęcie, iż dostęp do żądanych informacji powinien zostać ograniczony ze względu na to, że ich ujawnienie mogłoby naruszyć lub zagrażać naruszeniu interesu publicznego ze względu na cyberataki i wojnę hybrydową, podczas gdy udostępnienie żądanych informacji służy interesowi publicznemu i dobru wspólnemu całego społeczeństwa; 6. art. 16 ust. 2 i art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tą samą osobę tj. Dyrektora Szpitala [...], która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy w sytuacji gdy decyzja w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest wydawana osobiście przez Dyrektora Szpitala, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie winno mieć wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. a Dyrektor Szpitala winien w trybie art. 268a k.p.a. upoważnić innego pracownika do wydania w jego imieniu decyzji, co doprowadziło do pozornej dwuinstancyjności postępowania, albowiem w rzeczywistości decyzję wydał i rozpoznał od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ten sam Organ, a nawet ten sam podmiot tj. Dyrektor Szpitala, co spowodowało wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa; 7. art. 6, 7 i 9 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na błędnym wskazaniu, iż zaskarżona decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty, albowiem Szpital odmawiając udostępnienia informacji uzasadnił swoje stanowisko z podaniem podstawy prawnej i faktycznej, podczas gdy Szpital nie podał przyczyny odmowy udostępnienia informacji, co doprowadziło Szpital do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, iż żądane informację stanowią informację publiczną przetworzoną; 8. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wymienionych w przepisie, w szczególności brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania Szpitala, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób; 9. art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wymienionych w przepisie, w szczególności brak pouczenia o wysokości wpisu od skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy ma ona charakter stały; 10. art. 80 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez niewskazanie uzasadnieniu decyzji faktów uznanych za udowodnione i dowodów, na których Szpital się oparł oraz przyczyny, z powodu której innym dowodom odmówił wiarygodności co spowodowało nieprzyczynienie się przez Szpital do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; 11. art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie Skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, tym samym pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu; co doprowadziło do nieuzasadnionego utrzymania rozstrzygnięcia wydanego w I instancji wobec braku odniesienia się przez Organ do treści podnoszonych w odwołaniu zarzutów, a jedynie ograniczenie się do lakonicznego stwierdzenia, że żądana przez Skarżącego informacja stanowi dokument wewnętrzny oraz że jej udostępnienie nie służy interesowi publicznemu i dobru wspólnemu całego społeczeństwa. Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę Szpital podtrzymał swoje doczasowe stanowisko. Przywołane wyżej stanowiska stron zostały podtrzymane przez ich pełnomocników na rozprawie w dniu 25 czerwca 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jako podstawę odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji Szpital wskazał okoliczność, iż dokumenty objęte wnioskiem tj. grafiki dyżurów medycznych lekarskich z Pediatrycznej Izby Przyjęć i Szpitalnego Oddziału Ratunkowego dla dzieci są dokumentami wewnętrznymi. Powyższe, zdaniem Szpitala sprawia, że dokumenty te stanowią kategorię informacji, która zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie jest kwalifikowana jako informacja publiczna (tak w odpowiedzi na skargę). Natomiast w zakresie odmowy podania Wnioskodawcy składu osobowego personelu lekarskiego dla Szpitalnego Oddziału Ratunkowego dla dzieci u podstaw przedmiotowej odmowy legło stwierdzenie, iż wniosek nie służy interesowi publicznemu co wynika w szczególności z faktu, że dotyczy danych infrastruktury krytycznej o szczególnej kategorii tj. Szpitalnego Oddziału Ratunkowego co ma wynikać z przedstawionej w uzasadnieniu interpretacji art. 38 ustawy o Krajowym systemie cyberbezpieczeństwa. W pierwszej kolejności należy dostrzec, iż pojęcie "dokumentu wewnętrznego" nie występuje wprost w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jest to termin wypracowany przez orzecznictwo sądów administracyjnych aby określić dokumenty, które – mimo że powstają w podmiotach zobowiązanych do udzielania informacji publicznej – nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W orzecznictwie odróżnia je od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie "dokumenty wewnętrzne" służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk członków organu. Nie są jednak wyrazem oficjalnego stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej (tak np. wyrok NSA z dnia 6 września 2022 r. III OSK 1588/21). W tym miejscu warto podkreślić, iż uprawnione uznanie objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej danych za dokument wewnętrzny sprawia, że nie jest ani celowe, ani możliwe orzekanie o odmowie ich udostępnienia decyzją administracyjną wydawaną na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzja na takiej podstawie wydawana jest bowiem jedynie w odniesieniu do informacji, które mają przymiot informacji publicznej jednak stwierdzono przeszkodę dla ich udostępnienia przewidzianą w ustawie o dostępie do informacji publicznych taką jak: prywatność osoby fizycznej, tajemnica przedsiębiorcy, tajemnice ustawowo chronione (państwowe, służbowe, zawodowe czy branżowe) czy brak szczególnego interesu publicznego - w odniesieniu do informacji publicznej przetrwożonej. Zatem, skoro w rozpatrywanej sprawie Szpital wydał decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej wywodząc, że wnioskowane dane nie mieszczą w katalogu informacji publicznej już z uwagi na wewnętrzną sprzeczność powyższego stanowiska konieczne jest uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji. Przy czym warto też nadmienić, że w praktyce procedowania wniosków o udostępnienie informacji publicznej przyjmuje się, iż właściwą formą odpowiedzi na wniosek dotyczący dokumentu wewnętrznego jest stosowne pismo informacyjne skierowane do podmiotu składającego wniosek. Jeśli chodzi natomiast o stanowisko Szpitala, iż objęte wnioskiem grafiki dyżurów lekarskich mają charakter dokumentu wewnętrznego warto dostrzec, iż charakter takich dokumentów jak grafiki dyżurów był już niejednokrotnie badany w orzecznictwie sądów administracyjnych. W świetle powyższego orzecznictwa nie budzi wątpliwości, iż tego rodzaju jak objęte wnioskiem Skarżącego - zrealizowane grafiki dyżurów - co do zasady stanowią przedmiot informacji publicznej (zob. np. wyrok NSA z 19 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 4066/21, wyrok NSA z 19 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 4065/21, wyrok NSA z 6 lutego 2015 sygn. akt I OSK 681/14). W orzecznictwie przekonująco przyjmuje się bowiem, iż informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02). W tym zakresie trafne jest stanowisko Skarżącego, iż zrealizowane grafiki dyżurów pozwalają ocenić każdemu obywatelowi rzeczywisty sposób funkcjonowania jednostek organizacyjnych Szpitala. Na marginesie nie sposób nie dostrzegać, iż aktualnie jest powszechnie znana trudna sytuacja finansowa i organizacyjna Szpitalnych Oddziałów Ratunkowych a ich funkcjonowanie jest przedmiotem intensywnej debaty publicznej dotyczącej zarówno ich organizacji jak i efektywności finansowej. Powyższe czyni społeczne zainteresowanie funkcjonowaniem SOR oraz jednostek powiązanych w pełni zrozumiałym a transparentność wykonywania działań w przeszłości jawi się jako istotny element debaty publicznej i kontroli obywatelskiej. W kontekście argumentacji Szpitala warto w tym miejscu przypomnieć, iż dostęp do informacji publicznej ma walor prawa konstytucyjnego. Prawo to służy zapewnieniu przejrzystości działań władz i umożliwia obywatelom kontrolę nad instytucjami publicznymi oraz podmiotami finansowanym ze środków publicznych. Prawo to gwarantuje każdemu możliwość wglądu w dokumenty, finanse i decyzje takich podmiotów, co zapobiega korupcji, wspiera jawność życia publicznego oraz buduje świadome społeczeństwo. Dostęp do informacji publicznej ma charakter realizacji praw obywatelskich i służy tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego. Jak przy tym wskazuje się trafnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (zob. np. wyrok. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02). Jeśli chodzi o stanowisko Szpitala, iż wnioskowane grafiki dyżurów nie powinny zostać udostępnione z uwagi na "interes decyzyjny", który nie powinien podlegać społecznej kontroli na każdym etapie jego działalności, gdyż zakłócałoby to normalne funkcjonowanie warto dostrzec, iż w wniosek nie dotyczy "każdego z etapów" działania jednostek organizacyjnych Szpitala, lecz obejmuje wyłącznie dane umożliwiacie weryfikację działań już wykonanych i sfinansowanych ze środków publicznych. W szczególności przedmiotem wniosku Skarżącego nie były grafiki przyszłych dyżurów a zatem dokumenty, które przed ich realizacją mogą podlegać bieżącym zmianom i korektom a konsekwencji faktycznie pozwalające prześledzić trwający proces decyzyjny oraz powziąć wiedzę o planowanej w przyszłości organizacji pracy. Wniosek Skarżącego w dotyczył jedynie danych będących końcowym efektem procesu decyzyjnego, który jak należy domniemywać podlegał realizacji a którego realizacja powinna wypełniać powszechnie obowiązujące standardy przewidziane dla usług medycznych. Warto też nadmienić, iż w swojej decyzji Szpital nie wskazuje, aby objęte decyzją odmowną dokumenty miały zawierać inne dane poza typowymi dla takich dokumentów jak informacje o: lekarzach pełniących dyżur, datach dyżurów, rodzaju i godzinach dyżurów. Tym samym brak jest podstaw do uznania racji Szpitala w powyższym zakresie a przedstawiona w tym zakresie argumentacja zawarta w decyzji jawi się jako całkowicie nieprzekonująca, która dodatkowo z uwagi na brak odniesienia się do weryfikowanych danych nie poddaje się realnej kontroli. Oczywiście nie jest wykluczone, iż funkcjonujące w Szpitalu grafiki dyżurów mogą zawierać dane nie podlegające upublicznieniu z uwagi na ochronę przywołanych wcześniej wartości chronionych przez ustawę o dostępie do informacji, jednak Szpital nie wskazał na takie dane. Warto też w tym miejscu zwrócić uwagę, iż istnieją powszechnie przyjęte sposoby ochrony takich danych czy dóbr bez naruszania prawa dostępu do informacji publicznej np. poprzez animizację chronionych danych. Jeśli chodzi natomiast o akcentowaną przez Szpital okoliczność posiadania uprawnień kontrolnych przez uprawnione instytucje publiczne, przypisanie takich uprawnień wyspecjalizowanym podmiotom nie daje podstaw do przyjmowania, iż wskutek powyższego obywatele nie mają dostępu to takiej części danych przekazywanych podmiotom kontrolującym czy nadzorującym, które stanowią informację publiczną. Co do argumentacji Szpitala dotyczącej odmowy "podania składu osobowego Szpitalnego Oddziału Ratunkowego dla dzieci" to w pierwszej kolejności warto zwrócić uwagę, iż wniosek miał węższy zakres nie ujęty w decyzji odmownej, gdyż dotyczył jedynie "składu osobowego personelu lekarskiego". Powyższe pojęcie jest istotnie węższe niż przyjmowane przy orzekaniu przez Szpital, gdyż nie obejmuje tzw. pozostałego personelu medycznego (pielęgniarki, ratownicy medyczni, diagności laboratoryjni itd.) oraz personelu niemedycznego (pomocniczego), który również niewątpliwie jest zaangażowany w wykonywanie zdań przez SOR oraz Izbę Przyjęć. Powyższe ma o tyle istotne dla rozpatrywanej sprawy, iż prawidłowo określony zakres objętych wnioskiem informacji ma niewątpliwie znaczenie w kontekście zasad ochrony takich wartości jak np. prywatność osób fizycznych nie pełniących funkcji publicznych i nie mających związku z pełnieniem tych funkcji. Jeśli chodzi o przedstawioną przez Szpital interpretację art. 38 ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa to, jak wskazuje się w literaturze przepis ten wprowadza przesłanki określające podstawy bezwzględnego ograniczenia dostępu do informacji przetwarzanych na podstawie powyższej ustawy. W literaturze wskazuje się, że bezwzględne przesłanki ograniczenia dostępu do informacji zachodzą wtedy, gdy dysponent informacji jest obowiązany do takiego ograniczenia na podstawie przewidujących to przepisów prawa. Mogą one w pełni rozstrzygać o okolicznościach i przesłankach, na podstawie których organ publiczny ma ograniczyć dostęp do informacji, lub mogą, określając wartości chronione uzasadniające ograniczenie dostępu, wymagać od tego organu, by na etapie stosowania prawa przeprowadził test szkody (ang. harm test). Test ten należy rozumieć jako dokonanie oceny przez organ publiczny, czy ujawnienie określonej informacji spowoduje lub może spowodować negatywne konsekwencje dla określonego dobra chronionego (tak P. Drobek [w:] Ustawa o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa. Komentarz, red. K. Czaplicki, A. Gryszczyńska, G. Szpor, Warszawa 2019, art. 38., publ. Lex). Wprawdzie w kontekście treści załącznika nr 1 do powyższej ustawy odnoszącego się między innymi do podsektora udzielania świadczeń zdrowotnych i zdrowia publicznego można uznać, iż świadczeniodawcy posiadający w swojej strukturze organizacyjnej Szpitalny Oddział Ratunkowy, Centrum Urazowe lub Centrum Urazowe dla Dzieci zostali zaliczeniu do kategorii sektora kluczowego, jednak przy stosowaniu powyższej ustawy należy też dostrzegać, iż w myśl jej art. 3, krajowy system cyberbezpieczeństwa ma na celu zapewnienie cyberbezpieczeństwa na poziomie krajowym, w tym niezakłóconego świadczenia usług przez podmioty kluczowe lub podmioty ważne, przez osiągnięcie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa systemów informacyjnych służących do świadczenia tych usług oraz zapewnienie obsługi incydentów. Szpital powołując się na art. 38 ustawy o Krajowym systemie cyberbezpieczeństwa jako podstawę wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej winien wykazać, iż ujawnienie grafików wykonanych dyżurów naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do bezpieczeństwa lub porządku publicznego, a także negatywnie wpłynęłoby na prowadzenie postępowań przygotowawczych w sprawie przestępstw, ich wykrywania i ścigania. Tymczasem Szpital uznał jedynie, iż ujawnienie wnioskowanych danych "nie służy interesowi publicznemu, dobru wspólnemu całego społeczeństwa". Czym innym jest jednak subiektywna ocena tego co służy dobru wspólnemu a czym innym przyjęcie, iż przez ujawnienie pozostających w posiadaniu Szpitala danych doszłoby do naruszenia interesu publicznego. Naruszenie interesu publicznego oznacza podjęcie działań, które w sposób obiektywny szkodzą dobru wspólnemu lub wartościom chronionym prawnie. Natomiast niesłużenie interesowi publicznemu to pojęcie jest szersze i bardziej ocenne. Oznacza sytuację, w której działanie (lub zaniechanie) nie realizuje celu, jakim jest dbałość o dobro ogółu. W decyzji zatem posługiwano się inną kategorią oceny niż przewidziana przez ustawodawcę. Przy czym także w tym przypadku stanowisko Szpitala wobec swojej ogólnikowości nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej a w konsekwencji nie daje się zakwalifikować jako podstawa do ograniczenia dostępu do wnioskowanych danych. Jeśli chodzi o argumentację skargi opartą na zarzucie ponownego rozpatrzenia sprawy przez tą samą osobę, co do zasady należy się zgodzić ze stanowiskiem Skarżącego, iż w powyższy sposób doszło do naruszenia zasad obowiązujących przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Warto nadmienić, iż o ile klasyczne odwołanie pełni funkcję podstawowego instrumentu kontroli instancyjnej, mający zastosowanie w badanej sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma charakter subsydiarny i szczególny, ograniczony do określonych organów. Różnice w powyższych środkach zaskarżenia są znaczące i dotyczą zarówno aspektów ustrojowych (organ wyższego stopnia vs. ten sam organ), jak i funkcjonalnych (realizacja zasady dwuinstancyjności vs. jej namiastka). Stąd z uwagi na rozpatrzenie wniosku Skarżącego na pierwszym etapie przez osobę pełniąca funkcję dyrektora Szpitala - a zatem osobę będącą niewątpliwie przełożonym wszystkich pracowników Szpitala – powyższe uczyniło w praktyce zachowanie standardów właściwych dla postępowania odwoławczego skrajnie utrudnionym czy wręcz niemożliwym do spełnienia. Należy przecież zauważyć, iż do głównych obowiązków pracowników należy stosowanie się do poleceń przełożonych a wykonanie poleceń przez pracowników podlega ocenie pracodawcy. Stąd przedstawione w skardze oczekiwanie, iż upoważniony przez pracodawcę pracownik nie posiadający żadnej dodatkowej ochrony swojego stosunku pracy dokona w toku ponownego rozpatrzenia w pełni obiektywnej oceny decyzji administracyjnej wydanej przez jego przełożonego jawi się jako oderwane od realiów. Oczywiście wskazywany w skardze art. 268a k.p.a. przewiduje możliwość upoważnienia pracownika między innymi do wydawania decyzji administracyjnych, jednak w prawidłowo zorganizowanym podmiocie zobowiązanym do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie posiadającym organu wyższego stopnia, procedura załatwiania tego rodzaju wniosków powinna zostać ukształtowana w taki sposób, aby osoba która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji nie brała udziału w ponownym rozpatrzeniu a także aby pracownik nie badał prawidłowości rozstrzygnięć wydawanych przez jego pracodawcę. W praktyce oznacza do zasadność powierzenia wydawania decyzji w "I instancji" należycie umocowanemu pracownikowi a w razie wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poddanie kontroli takiej decyzji innemu pracownikowi lub samemu pracodawcy. W tym też miejscu warto dostrzec, iż nie bez powodu ustawodawca w toku załatwia spraw przez podmioty nie posiadające organu wyższego stopnia przewidział możliwość bezpośredniego wystąpienia strony ze skargą do sądu administracyjnego na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. bez uprzedniego zwrócenia się do organu, który wydał decyzję lub postanowienie, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z powyższego można wysnuć wniosek, iż w prawidłowym pouczeniu zawieranym w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej przez podmiot nie posiadający organy wyższego stopnia powinno zostać zawarte stosowne pouczenie o treści art. 52 § 2 p.p.s.a., czego w badanej sprawie zabrakło. Z podanych wyżej przyczyn zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja wydana przy pierwotnym rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej podlegały uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku Szpital będzie związany przedstawioną wykładnią przepisów, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. W szczególności Szpital winien rozpoznać wniosek Skarżącego, ustalając w jakim zakresie żądane informacje stanowią informację publiczną i w jakim zakresie mogą być udostępnione, a następnie załatwić wniosek w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej.