I SA/Sz 132/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędzia WSA Ewa Wojtysiak po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2019 r. oddala skargę.

P. K. (dalej: "strona", "skarżący") wniósł do tutejszego sądu skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej "organ odwoławczy") z [...] listopada 2020 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu w. z siedzibą w M. (dalej "organ I instancji") z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2019 r., obejmujący swym zakresem m.in. płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), deklarując ostatecznie do wsparcia powierzchnię 72,82 ha. Do wniosku załączono 17 czerwca 2019 r. umowę kontraktacyjną z 10 czerwca 2019 r. zawartą pomiędzy PHU P. M. G. a stroną. Umowa dotyczyła wytworzenia i dostarczenia pomidora przez sprzedającego oraz odebrania, zapłaty i przetworzenia przez kupującego, pomidora z powierzchni 72,82 ha w ilości 23,90 ton. W wyniku przeprowadzonego postępowania oraz oceny całokształtu materiału dowodowego, organ I instancji doszedł do przekonania, że pełnomocnik reprezentujący stronę w postępowaniu – Pan M. G., w sposób sztuczny dokonał podziału swojego gospodarstwa rolnego na kilka podmiotów, w celu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami poszczególnych systemów wsparcia. W opinii organu I instancji, Pan M. G. dokonał tej czynności w celu uniknięcia zastosowania modulacji lub stawek degresywnych lub limitu powierzchni, do której można uzyskać płatność. Organ I instancji ustalił, że w dniu 28 maja 2019 r. wnioski o przyznanie płatności na 2019 r. o przyznanie JPO, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej, płatności ONW oraz płatności ekologicznej złożyli: 1) A. W., który zadeklarował 52,33 ha do JPO i ONW oraz uprawę ostropestu plamistego w wariancie 7.1. W zmianie z 16 czerwca 2019 r. uprawę ostropestu plamistego zastąpił uprawą pomidorów w wariancie 8.1 w zakresie płatności ekologicznej oraz dodał płatność JPO i ONW do powierzchni uprawy pomidorów (52,33 ha). W zmianie z 17 czerwca 2019 r. załączono umowę kontraktacyjną na pomidory, zawartą z kontraktującym 10 czerwca 2019 r.; 2) C. D., który zadeklarował 95,87 ha do JPO i ONW oraz w wariancie 7.1 uprawę ostropestu plamistego (51,65 ha), pszenicy ozimej (35,93 ha) i żyta ozimego (8,29 ha) do płatności ekologicznej. W zmianie z 16 czerwca 2019 r. uprawę ostropestu plamistego zastąpił uprawą pomidorów w wariancie 8.1 i pozostawił bez zmian uprawę pszenicy ozimej (35,93 ha) i żyta ozimego (8,29 ha) w zakresie płatności ekologicznej. Ponadto dodał płatność JPO i ONW do powierzchni uprawy pomidorów (51,65 ha). W zmianie z 17 czerwca 2019 r. załączono umowę kontraktacyjną na pomidory, zawartą z kontraktującym 10 czerwca 2019 r.; 3) S. G., która zadeklarowała 265,87 ha do JPO i ONW oraz w wariancie 7.1: uprawę ostropestu plamistego (191,10 ha), pszenicy ozimej (26,54 ha), żyta jarego (42,79 ha) i żuta ozimego (1,17 ha) do płatności ekologicznej. W zmianie z 16 czerwca 2019 r. uprawę ostropestu plamistego zastąpiła uprawą pomidorów w wariancie 8.1 i pozostawiła bez zmian uprawę pszenicy ozimej (26,54 ha), żyta jarego (42,79 ha) i żyta ozimego (1,17 ha) do płatności ekologicznej. Ponadto dodał płatność JPO i ONW do powierzchni uprawy pomidorów (191,10 ha). W zmianie z 17 czerwca 2019 r. załączono umowę kontraktacyjną na pomidory, zawartą z kontraktującym 10 czerwca 2019 r.; W dniu 29 maja 2019 r. wnioski o przyznanie płatności na 2019 r. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej, płatności ONW oraz płatności ekologicznej złożyła: 4) A. S.-K., która zadeklarowała 52,55 ha do JPO i ONW oraz w wariancie 7.1: uprawę ostropestu plamistego (52,55 ha) do płatności ekologicznej. W zmianie z 16 czerwca 2019 r. uprawę ostropestu plamistego zastąpiła uprawą pomidorów w wariancie 8.1 w zakresie płatności ekologicznej oraz dodała płatność JPO i ONW do powierzchni uprawy pomidorów (52,55 ha). W zmianie z 17 czerwca 2019 r. załączono umowę kontraktacyjną na pomidory zawartą z kontraktującym 10 czerwca 2019 r. 5) A. S., która zadeklarowała 54,88 ha do JPO i ONW oraz w wariancie 7.1: uprawę ostropestu plamistego (54,88 ha) do płatności ekologicznej. W zmianie z 16 czerwca 2019 r. uprawę ostropestu plamistego zastąpiła uprawą pomidorów w wariancie 8.1 w zakresie płatności ekologicznej oraz dodała płatność JPO i ONW do powierzchni uprawy pomidorów (54,88 ha). W zmianie z 17 czerwca 2019 r. załączono umowę kontraktacyjną na pomidory zawartą z kontraktującym 10 czerwca 2019 r.; W dniu 30 maja 2019 r. wnioski o przyznanie płatności na 2019 r. o przyznanie JPO, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej, płatności ONW oraz płatności ekologicznej złożył: 6) M. G., który zadeklarował do JPO (308,72 ha) i ONW (270,55 ha) oraz w wariancie 1.1: uprawę ostropestu plamistego (21,64 ha), uprawę pszenicy ozimej (57,59 ha); w wariancie 7.1 uprawę pszenżyta ozimego (52,02 ha), pszenicy ozimej (7,56 ha) - do płatności ekologicznej (łącznie 138,81 ha). W zmianie z 16 czerwca 2019 r. uprawę ostropestu plamistego zastąpił uprawą pomidorów i dodał płatność JPO i ONW do powierzchni uprawy pomidorów (191,55 ha) oraz zadeklarował 138,81 ha do płatności ekologicznej. W zmianie tej zadeklarowano do płatności ekologicznej w wariancie 3.1 uprawę pomidorów (21,64 ha) i (bez zmian) uprawę pszenicy ozimej (57,59 ha), pszenżyta ozimego (52,02 ha) i pszenicy ozimej (7,56 ha). W kolejnej zmianie z tej samej daty dodano do płatności ekologicznej w wariancie 2.1 na powierzchni 2,72 ha uprawę pomidorów. Zadeklarowany wcześniej wariant 3.1 (21,64 ha) z uprawą pomidorów został zamieniony na wariant 2.1 o łącznej powierzchni 24,36 ha. W zmianie z 17 czerwca 2019 r. do wniosku załączona została umowę kontraktacyjna na pomidory, zawarta 10 czerwca 2019 r. pomiędzy kontraktującym a Gospodarstwem Rolnym M. G.. W dniu 23 września 2019 r. złożono kolejną zmianę do wniosku, w której zadeklarowano do płatności ekologicznej: wariantu 5.1 – 23,25 ha (pszenica ozima – 20,57 ha, pszenżyto ozime – 2,68 ha); wariantu 7.1 – 54,26 ha (pszenżyto ozime – 49,34 ha, pszenica ozima – 4,92 ha); wariantu 1.1 – 39,66 ha (pszenica ozima); wariantu 2.1 – 24,36 ha (pomidory). Łączna deklaracja do płatności ekologicznej wyniosła 141,53 ha. W ocenie organu I instancji grunty rolne zgłaszane do dopłat przez następujące podmioty: M. G., S. G., P. K., A. S.-K., C. D., A. W. i A. S. są faktycznie zarządzane i koordynowane prze jednego zarządcę – Pana M. G.. Łącznie wszystkie osoby deklarują do płatności ONW 867,59 ha. W przypadku zadeklarowania przez Pana M. G. do płatności ONW łącznej powierzchni wszystkich gruntów rolnych, tj. 867,59 ha, nastąpiłaby duża różnica w uzyskanych dopłatach z tytułu płatności ONW ze względu na degresywność stawek płatności. Powiązania i zależności pomiędzy wskazanymi wyżej podmiotami jednoznacznie wskazują – w opinii organu I instancji, że w sprawie występuje de facto jedno gospodarstwo. Decyzją z [...] lipca 2020 r. organ I instancji odmówił zatem stronie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Na skutek wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy uznał odmowę przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego co do istoty za zasadną, aczkolwiek z innych względów, niż wskazane przez organ I instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej: "k.p.a." oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE nr L 347 z 20 grudnia 2013 r. ze zm.) – dalej: "rozporządzeniem nr 1306/2013". Zdaniem organu odwoławczego okoliczność niedostatecznego udowodnienia sztucznego podziału jednego gospodarstwa pomiędzy poszczególnych członków grupy nie zmienia faktu – co zostało potwierdzone w zgromadzonym materiale dowodowym w sposób niebudzący wątpliwości, że strona dopuściła się w 2019 r. stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności do upraw pomidorów, co wiąże się z koniecznością odmowy przyznania jakichkolwiek płatności sektorowych z tytułu wniosków na 2019 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że [...] listopada 2020 r. – w ramach odrębnego postępowania, dotyczącego jednakże powiązanej kwestii płatności na rok 2019 z wniosku strony – organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji nr [...] w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Podstawą faktyczną decyzji obu organów Agencji było stwierdzenie, że strona stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności. Wskazane powyżej akty administracyjne obu instancji, rozstrzygające w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, konstytuują – w ocenie organu odwoławczego – stan prawny, zgodnie z którym ustalone zostało, że strona stworzyła w roku 2019 sztuczne warunki do uzyskania płatności w ramach sektorowego wsparcia dla rolnictwa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał nadto, że skoro zostało stwierdzone, że strona sztucznie stworzyła warunki do uzyskania jednej z wielu wnioskowanych płatności, automatycznie traci prawo do uzyskania wszelkich innych form wsparcia w ramach sektorowego prawodawstwa rolnego, do których bez wątpienia zalicza się również płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. Zważywszy na powyższe organ odwoławczy wskazał, że merytoryczne odniesienie się do treści odwołania od decyzji nr [...] byłoby bezprzedmiotowe, albowiem - niezależnie od ich zasadności – konieczna jest odmowa przyznania stronie płatności ONW na rok 2019. Strona wniosła skargę do tutejszego sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego, zaskarżając ją w całości i zarzucając decyzji: a. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 oraz art. 15, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do wydania decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję, w oparciu o rozstrzygnięcie i ustalenia stanu faktycznego zawarte w innej, nieprawomocnej decyzji, przy jednoczesnej zmianie stanu faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia, bez poinformowania strony o przedmiotowych okolicznościach oraz wydanie decyzji bez sporządzenia prawnego, jak również z pominięciem uzasadnienia faktycznego i merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu; b. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80, 77, 6,7a, 8, 15 i 16 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do wydania decyzji utrzymującej w mocy wydaną decyzji w oparciu o niepełny i dowolnie oceniany materiał dowodowy, jak również w oparciu o nieprawomocne rozstrzygnięcie i stan faktyczny ustalony w innym postępowaniu administracyjnym, oraz nie zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; c. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do nierozpoznania zarzutów złożonego przez skarżącego odwołania, a pomimo to wydania decyzji utrzymującej decyzję w mocy przy jednoczesnej zmianie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, bez poinformowania strony okolicznościach budzących wątpliwości i przyjęciu wątpliwości na niekorzyść skarżącego, oraz związaniu rozstrzygnięcia w sprawie z inną, nieprawomocną decyzją; d. naruszenie art. 80 w zw. z art. 10 § 1, 7a, 8 9 k.p.a. sprowadzająca się do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wydania w oparciu o niepełny i subiektywnie oceniany materiał dowody decyzji w sprawie; e. naruszenie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 poprzez dokonanie przez organ II instancji ich wadliwej wykładni obejmującej założenie, że przepisy te przewidują nałożenie kary (sankcji) w postaci odmowy przyznania korzyści stanowiących przedmiot wniosków w takich postępowaniach, w których warunki do ich otrzymania nie były stworzone sztucznie i niezgodnie z celami właściwych przepisów, a skierowanej przeciwko podmiotowi takich postępowań, z tej przyczyny, że ciąży na nim zarzut współudziału w tworzeniu sztucznych warunków niezbędnych do uzyskania przez inne podmioty korzyści wnioskowanych w ramach odrębnych postępowań administracyjnych. Stawiając powyższe zarzuty, skarżący wniósł: a. na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", do uwzględnienia przez organ odwoławczy skargi w całości, oraz uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do dalszego prowadzenia organowi I instancji; b. uchylenie zaskarżonej czynności w całości i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia przez organ; c. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania; d. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z opinii prof. dr hab. E. S. na okoliczność prawidłowej produkcji pomidora ekologicznego oraz ekonomicznej zasadności jego produkcji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.) Przewodnicząca Wydziału I zarządzeniem z dnia 5 marca 2021 r. uznała za zasadne skierować niniejszą sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wyżej powołanych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W ocenie sądu zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszaniem prawa, zaś podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego z [...] listopada 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w sprawie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Kwestionując zasadność powyższego rozstrzygnięcia skarżący podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. W istocie zarzuty sprowadzają się do niezastosowania lub niewłaściwego zastosowania przepisów prawa procesowego oraz wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego. Naruszenia te skutkowały odmową przyznania wnioskowanego wsparcia. Skarżący podkreślił, że decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji została wydana w oparciu o rozstrzygnięcie i ustalenia stanu faktycznego zawarte w decyzji organu odwoławczego z [...] listopada 2020 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Odnosząc się do zarzutu wskazującego, że organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy oparł rozstrzygnięcie o dokonane przez siebie ustalenia, które nie były podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji tutejszy sąd uznał za zasadne wskazać, że decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji ma miejsce wówczas, gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Zatem rozstrzygnięcie organu I instancji jest wówczas w ocenie organu odwoławczego prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. W takim przypadku organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. W wyroku z 15 sierpnia 1985 r. (sygn. akt III SA 730/85) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił: "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. W razie więc gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie sformułowane przez organ I instancji". Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1 – 4 i ust. 3 u.p.s.w.b. do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym – zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Wobec czego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz – do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt I GSK 268/18). Z przytoczonych przepisów wynika, że k.p.a. jest stosowany w ograniczonym zakresie, a ciężar dowodu co do okoliczności mających znaczenie dla płatności ciąży na stronie, tj. rolniku składającym wniosek. Przeprowadzone przez organ postępowanie odpowiada tym wymogom. Organ I instancji mimo tak rozłożonego ciężaru dowodu przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiających przyznania przedmiotowej płatności. Organ odwoławczy – pomimo krytycznej oceny powodów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego – uznał (uzupełniając materiał dowodowy sprawy), że decyzja organu I instancji odmawiająca przyznania skarżącemu przedmiotowej płatności, jest co do swej istoty zasadna. Uznanie przez organ odwoławczy, że kwestia dokonania sztucznego podziału jednego gospodarstwa pomiędzy poszczególnych członków grupy nie została przez organ I instancji przekonująco udokumentowana, nie zmienia faktu, że skarżący dopuścił się w 2019 r. stworzenia sztucznych warunków i niezgodnego z celami systemu działania zmierzającego do uzyskania płatności do zadeklarowanej uprawy pomidorów, co wynika ze gromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że uzasadniona było teza organu I instancji, iż wszystkie osoby wymienione w rozstrzygnięciach funkcjonują jak jeden organizm gospodarczy. W ramach toczącego się odrębnie postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego wydane zostały przez organy obu instancji decyzje odmawiające przyznania tej formy pomocy z uwagi na stworzenie przez skarżącego sztucznych warunków do uzyskania wsparcia. Z uwagi na fakt, że podstawą odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego było stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków dla jej uzyskania, skutki prawne powyższej decyzji dotknęły wszystkich form pomocy dla rolnictwa, w tym przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Wydając zatem zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy oparł się na regulacji art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, wskazując, że skoro zostało stwierdzone, że skarżący sztucznie stworzył warunki do uzyskania jednej z wielu wnioskowanych płatności, to automatycznie traci prawo do uzyskania wszelkich innych form wsparcia w ramach sektorowego prawodawstwa rolnego. Jakiekolwiek inne, samoistne przesłanki do odmowy przyznania pomocy, której dotyczy zaskarżona decyzja są pozbawione znaczenia, ponieważ rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego automatycznie pozbawia skarżącego otrzymania pomocy z pozostałych form wsparcia. Mając na uwadze powyższe, tutejszy sąd uznał działanie organu za słuszne. Niewątpliwie w sprawie doszło do stwierdzenia, że skarżący sztucznie stworzył warunki do uzyskania jednej z wielu wnioskowanych płatności – w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Stwierdzenie owego faktu miało wpływ na odmowę przyznania pomocy w ramach pozostałych form wsparcia, dotyczących tego samego gospodarstwa – w tym płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Uzasadnienie faktyczne i prawne odmowy przyznania powyższej płatności było skarżącemu znane, ponieważ zostało ono oparte na tych samych podstawach oraz w sposób wyczerpujące wskazane w decyzji o odmowie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Odnosząc się do podstaw odmowy przyznania wnioskowanej płatności należy wskazać, że znaczenie w sprawie mają przepisy rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE. L 1995 Nr 312, str. 1) – dalej: "rozporządzenie nr 2988/95", rozporządzenia nr 1306/2013, które stanowią wspólną podstawę unijną dla przedmiotowych płatności. W sprawie nie można również pominąć bogatego orzecznictwa dotyczącego wykładni art. 4 pkt 3 rozporządzenia 2988/95 i art. 60 rozporządzenia 1306/2013 odnoszącego się do "stworzenia sztucznych warunków". Zarówno TSUE jak i NSA wielokrotnie wypowiadały się w tym temacie (por. wyrok TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, opubl. http://eur-lex.europa.eu; a także wyroki NSA: z 15 listopada 2019r., sygn. akt I GSK 563/19; z 8 listopada 2019r., sygn. akt I GSK 1621/18; z 18 grudnia 2018r. sygn. akt I GSK 1227/18; z 13 grudnia 2018r., sygn. akt I GSK 917/18; z 21 sierpnia 2018r., sygn. akt I GSK 736/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 – nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Stwierdzenie przez organ zaistnienia nieprawidłowości, na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 skutkuje brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści, np. w przypadku sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania korzyści (płatności). Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/9, który również wyznacza kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie zaś z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztuczne stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. We wskazanych orzeczeniach zaznacza się, że przytoczone przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jak wskazano wyżej jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie. Organ odwoławczy rozstrzygnięcie dotyczące przedmiotowej płatności oparł na ustaleniach, z których wynika, że działania wnoszącej skargę skierowane były na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w postępowaniu o przyznanie wnioskowanych płatności, poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do ich uzyskania. W celu dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia organy dokonały koniecznej analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, nie tylko w odniesieniu do skarżącego, ale również mając na uwadze materiał dowodowy dotyczący innych producentów rolnych, tj.: M. G., A. S.-K., A. S., C. D., A. W. i S. G.. Zwrócić należy uwagę na ustalenia organu I instancji, zgodnie z którymi formalnie zadeklarowana we wnioskach o płatność uprawa pomidorów prowadzona była przez skarżącego, jednak faktycznie jego działania związane były ze sztucznym podziałem gospodarstwa należącego do M. G.. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że okoliczności te nie zostały w wystarczającym zakresie wyjaśnione. Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę stanowisko organu odwoławczego w ww. zakresie było słuszne. Ponadto stan sprawy nie pozwalał na uznanie skarżącego za podmiot organizujący sztuczne warunki w zakresie podziału gospodarstwa rolnego dla pozyskania korzyści. Niemniej jednak materiał dowodowy sprawy pozwolił organom na prawidłowe stwierdzenie, że warunki wymagane do zyskania wnioskowanych płatności zostały przez skarżącego sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami prawodawstwa sektorowego. Organ odwoławczy w oparciu o wcześniejsze ustalenia organu I instancji stwierdził, że M. G. pełnił określone role w ramach organizacji, prowadzenia i deklarowania uprawy pomidorów, nie tylko u skarżącego (także u innych ww. w sprawie producentów rolnych). Ustalił istnienie daleko idącej synchronizacji działań wszystkich tych producentów rolnych, których gospodarstwa objęto kontrolami w miejscu. Na gruncie niniejszej sprawy M. G. występował w roli producenta rolnego wydzierżawiającego grunt działki rolnej, kontraktującego plon oraz przedsiębiorcy sprzedającego materiał siewny (pomidory odmiany Betalux). Z materiału dowodowego sprawy wynika również, że organ I instancji podjął próbę wyjaśnienia wątpliwości dotyczących sposobu zarządzania i prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącego. W tym zakresie pismem z 1 lipca 2020 r. zobowiązał skarżącego do udzielenia wyjaśnień poprzez złożenie dokumentów i dowodów, które potwierdziłyby, że przedmiotowe gospodarstwo rolne stanowi wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą. Pomimo doręczenia wezwanie w dniu 3 lipca 2020 r., pozostało ono bez odpowiedzi. Sąd dostrzega poczynione z inicjatywy organu odwoławczego ustalenia faktyczne, dotyczące rozbieżności pomiędzy plonem zakontraktowanym, a faktycznie osiągniętym przez skarżącego z areału zadeklarowanego we wnioskach o płatność. Ustalenia te dotyczą wszystkich wnioskowanych przez skarżącego płatności. Skarżący bowiem zobowiązał się do prowadzenia uprawy pomidorów na powierzchni 72,82 ha i dostarczenia z niej plonu w rozmiarze 23,90 t. Tymczasem zgodnie z zapisami faktury RR nr [...] z [...] września 2019 r., faktyczna wielkość plonu handlowego ze wskazanych powyżej 72,82 ha wyniosła tylko 5800 kg (5,8 t). W tym zakresie prawidłowo uwzględniony został wynik kontroli w miejscu, co do stanu uprawy. Kontrola na gruntach wykazała, że w drugiej połowie sierpnia pomidory były relatywnie nieliczne, silnie zachwaszczone i znajdowały się dopiero w fazie kwitnienia. Nie umykają uwadze sądu podjęte przez organ odwoławczy ustalenia, zgodnie z którymi nasiona pomidorów wysiewa się do inspektu na przełomie marca i kwietnia, a przesadzenie do gruntu następuje do połowy maja. Siew został więc dokonany poza jakimkolwiek terminem agrotechnicznym, przewidzianym dla upraw pomidora i wprost do gruntu. Przy prowadzeniu prawidłowej agrotechniki zastosowany sposób uprawy gwarantował – przy równoczesnym braku zabiegów odchwaszczających i niestosowaniu jakiegokolwiek systemu irygacyjnego – fatalną plenność uprawy. Co istotne – odmianę karłową o niewielkich krzakach sadzi się gęsto, w liczbie sięgającej 60.000 sztuk na hektar. Uwzględniając powyższe, za trafny należy uznać wniosek organu odwoławczego, iż stwierdzone w toku kontroli na miejscu zagęszczenie, które wynosiło co najwyżej 21.500 szt./ha (a na części areału zaledwie 3.360), to w najkorzystniejszym dla skarżącego wariancie – niewiele ponad 1/3 zagęszczenia racjonalnego z punktu widzenia prawidłowej uprawy. Nadto siew wprost w grunt w połowie czerwca oznaczał, że uprawa będzie z założenia wysoce nieudatna. Kolejną kwestię, która wpłynęła na wynik rozstrzygnięcia stanowią ustalenia dotyczące roli M. G. (jako kontraktującego) w procesie kontraktowania plonu przez skarżącego. Sąd zwraca uwagę, że umowa kontraktacyjna ważna do roku 2019 zawarta w dniu 10 czerwca 2019 r. pomiędzy skarżącym, a Kontraktującym, nie spełnia warunków przewidzianych w u.p.s.w.b. Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 u.p.s.w.b. płatności związane do powierzchni upraw przysługują do uprawy w plonie głównym roślin strączkowych na ziarno, roślin pastewnych, ziemniaków skrobiowych, buraków cukrowych, pomidorów, chmielu, truskawek, lnu lub konopi włóknistych. W myśl art.15 ust. 4 u.p.s.w.b., płatność związana do powierzchni uprawy pomidorów jest przyznawana rolnikowi: 1) jeżeli zawarł: a) umowę na uprawę pomidorów, w której rolnik zobowiązuje się do wytworzenia i dostarczenia podmiotowi, którego przedmiot działalności obejmuje przetwarzanie owoców i warzyw, określonej ilości pomidorów z określonej powierzchni gruntów, a podmiot ten zobowiązuje się te pomidory odebrać w umówionym terminie, zapłacić za nie umówioną cenę i je przetworzyć, lub b) umowę z: - grupą producentów rolnych, której jest członkiem, lub - grupą producentów owoców i warzyw, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2016 r. poz. 58, z 2017 r. poz. 624 i 1503 oraz z 2018 r. poz. 650), której jest członkiem, lub - organizacją producentów uznaną na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, której jest członkiem, lub - zrzeszeniem organizacji producentów uznanym na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, do którego należy organizacja producentów, której jest członkiem, w której rolnik zobowiązuje się do wytworzenia i dostarczenia grupie, organizacji lub zrzeszeniu określonej ilości pomidorów z określonej powierzchni gruntów, a grupa, organizacja lub zrzeszenie zobowiązują się te pomidory odebrać w umówionym terminie, zapłacić za nie umówioną cenę i przeznaczyć te pomidory do przetworzenia; 2) do powierzchni uprawy pomidorów, lecz nie większej niż powierzchnia gruntów określona w umowie, o której mowa w pkt 1 lit. a lub b. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 5 u.p.s.w.b., do umowy na uprawę ziemniaków skrobiowych i do umowy na uprawę pomidorów stosuje się odpowiednio przepisy o kontraktacji. Z przepisu art. 15 ust.1 pkt 1 a) u.p.s.w.b. wynika, że przesłanką przyznania rolnikowi płatności do powierzchni uprawy pomidorów jest zawarcie przez niego umowy z podmiotem zajmującym się przetwarzaniem owoców i warzyw w ramach której rolnik zobowiązuje się do wytworzenia i dostarczenia temu podmiotowi określonej ilości pomidorów z określonej powierzchni gruntów zaś podmiot ten zobowiązuje się te pomidory odebrać w umówionym terminie, zapłacić za nie umówioną cenę i je przetworzyć. Skarżący jako uzasadnienie swojego wniosku o przyznanie płatności do powierzchni uprawy pomidorów przedłożył 17 czerwca 2019 r. umowę kontraktacji z 10 czerwca 2019 r. Analiza treści tej umowy wskazuje, że skarżący zobowiązała się wytworzyć na areale o pow. 72,82 ha i dostarczyć 23,90 t pomidorów, zaś kupujący (tj. kontraktujący) zobowiązał się je odebrać do 30 sierpnia 2019 r., zapłacić umówioną cenę (tj. cenę dnia) i przetworzyć. Wymieniona umowa jest typową umową kontraktacji, o której mowa w art. 613 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu przez umowę kontraktacji producent rolny zobowiązuje się wytworzyć i dostarczyć kontraktującemu oznaczoną ilość produktów rolnych określonego rodzaju, a kontraktujący zobowiązuje się te produkty odebrać w terminie umówionym, zapłacić umówioną cenę oraz spełnić określone świadczenie dodatkowe, jeżeli umowa lub przepisy szczególne przewidują obowiązek spełnienia takiego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie oprócz ww. umowy z dnia 10 czerwca 2019 r. pod uwagę należy wziąć, także poczynione przez organ odwoławczy ustalenia dotyczące faktycznego przetwórcy zakontraktowanego plonu. Ze stanu sprawy wynika, że zgodnie z CEIDG - FHU P. M. G. posiada zarejestrowany odpowiedni kod PKD w zakresie przetwórstwa płodów rolnych, jednakże mimo to zakontraktowany skup dokonany został nie w celu dokonania przetworzenia pozyskanego surowca, ale z zamiarem dalszej odsprzedaży (w postaci surowej) odbiorcy docelowemu, tj. O. F. S.A. Podmiot ten jest bowiem faktycznie znanym przedsiębiorstwem z branży przetwórstwa owocowo-warzywnego. Dodatkowo z wyjaśnień zawartych w treści odwołania wynika jednoznacznie, że rolą kontraktującego z założenia miało być nie dokonanie skupu i przetworzenie surowca, ale jedynie pośrednictwo w zebraniu pomidorów od producentów rolnych i przekazaniu ich dalej, do podmiotu faktycznie prowadzącego zarówno skup, jak i przetwórstwo płodów rolnych. Podniesione okoliczności potwierdzają również, że skarżący był świadom, że z założenia kontraktujący nie miał dokonać przetworzenia pomidorów, ale jedynie przekazać je dalej do właściwego przetwórcy. Pomimo, że w treści umowy kontraktujący zobowiązał się do odebrania pomidorów, zapłaty za nie i ich przetworzenia, to w rzeczywistości nie miał zamiaru przetwarzania surowca. Skarżący bowiem podkreślił, że zawarcie kontraktu z kontraktującym wynikało z faktu, iż jest on największym kontrahentem głównego odbiorcy pomidorów - O. F. S.A. Ponadto dysponował on sprzętem umożliwiającym dostarczenie plonów do właściwego przetwórcy. Sąd podzielając ww. ustalenia organu odwoławczego, wskazuje że zobowiązanie kontraktującego do przetworzenia surowca nie jest tylko formalnym elementem umowy kontraktacyjnej, o której mowa w u.p.s.w.b. Takie zobowiązanie jest jednym z niezbędnych elementów umowy, jednakże spełni swoją rolę tylko w sytuacji, gdy umowa taka będzie podlegać wykonaniu. Celem płatności do powierzchni uprawy pomidorów jest bowiem dotowanie tylko takich rolników, którzy produkują pomidory jeżeli pomidory te są przetwarzane przez podmioty zajmujące się przetwarzaniem owoców i warzyw. Innymi słowy płatność nie przysługuje rolnikowi dostarczającemu pomidory podmiotowi, który nie zobowiązuje się ich przetwarzać albo nie dokonuje przetworzenia (mimo formalnego zobowiązania wynikającego z umowy) lecz wykorzysta je w jakimś innym celu (np. sprzeda je w handlu detalicznym lub odsprzeda kolejnemu podmiotowi, czy przetwórcy). Nie ulega wątpliwości, że zakaz dalszej odsprzedaży dotyczy, także kontraktującego. Dlatego też umowa określona w art. 15 ust. 4 pkt. 1 a) u.p.s.w.b. musi zawierać zobowiązanie podmiotu nabywającego pomidory od rolnika do ich przetworzenia, a dodatkowo zobowiązanie to musi być wykonane. Powyższe okoliczności przesądziły, że umowa z dnia 10 czerwca 2019 r. nie spełniła roli wyznaczonej przez u.p.s.w.b., a tym samym nie została spełniona przesłanka do przyznania płatności do całej zadeklarowanej powierzchni uprawy pomidorów tj. 72,82 ha. Sąd zatem podzielił stanowisko organu odwoławczego, że ww. umowa kontraktacyjna nie spełnia warunków ustawowych, a w związku z tym stanowi element sztucznych warunków do uzyskania płatności. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze z uwagi na brak konieczności ich przeprowadzania wobec zgromadzonego i przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego. Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.