I SA/Sz 1116/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi E. K. Organu prowadzącego P. "P." w S. na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 28 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu dotyczącego negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach polityki spójności oddala skargę.

Wojewódzki Urząd Pracy w S. działając w imieniu Instytucji Pośredniczącej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014-2020 (dalej: IP RPO WZ), na podstawie Porozumienia w sprawie powierzenia Instytucji Pośredniczącej zadań związanych z realizacją Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014-2020 z dnia [...] roku oraz na podstawie art. 58 ust. 1, ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 w związku z art. 53 - 57 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie Finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1148 ze zm.) (dalej: ustawa wdrożeniowa) rozstrzygnięciem z dnia [...] r. w sprawie [...] nie uwzględnił protestu wniesionego przez E. K. P. "[...]" od negatywnej oceny projektu pn. Stworzenie nowych miejsc wychowania przedszkolnego, w tym dostosowanych do potrzeb dzieci niepełnosprawnych w nowo utworzonej filii "[...]" należącej do [...] P. "[...]", nr [...], złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014-2020. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że wnioskodawca ubiega się o dofinansowanie z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014-2020 (dalej: RPO WZ) w ramach konkursu nr [...] ogłoszonego przez Wojewódzki Urząd Pracy w S., pełniącego rolę Instytucji Pośredniczącej w ramach RPO WZ (dalej; RPO WZ). Pismem z dnia 31 sierpnia 2018 r. IP RPO WZ poinformowała Wnioskodawcę, iż złożony przez niego projekt z uwagi na niespełnienie kryteriów dopuszczalności został negatywnie oceniony przez Komitet Oceny Projektów i tym samym nie może być wybrany do dofinansowania. Do informacji zostały załączone listy sprawdzające wniosek o dofinansowanie projektu konkursowego, w których oceniający wskazali, że projektodawca zobowiązany był do zastosowania uproszczonych metod rozliczania wydatków, gdyż łączna wartość środków publicznych nie przekraczała równowartości [...]. W dniu 19 września 2018 r. wnioskodawca wniósł do IP RPO WZ protest, wskazując w nim zarzuty o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej –oceny, podnosząc przede wszystkim, że na dzień złożenia wniosku kryterium, którego niespełnienie zarzucono nie obowiązywało. IP RPO WZ wskazała na treść przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 regulujących tryb postępowania w sprawie przyznania środków na finansowanie zgłaszanych przez uprawnione podmioty, tj. art. 39 ust. 1 odnośnie wyłaniania projektów, art. 44 ust. 1 odnośnie dokonywania przez Komitet Oceny Projektów oceny spełniania przez projekty kryteriów wyboru, oraz przepisów regulujących procedurę odwoławczą. Następnie organ wskazał, że ogłaszając konkurs nr [...] podała informacje obejmujące dane wymagane ustawą wdrożeniową (art. 40), udostępniła również regulamin konkursu (art. 41), określający m.in. procedurę wyboru projektów. Ocena projektów podzielona jest na dwie fazy. W ramach I fazy oceny, dokonywana jest weryfikacja spełnienia przez projekt kryteriów dopuszczalności, wykonalności, jakości, premiujących (jeśli, dotyczą), administracyjności oraz dokonywana, jest weryfikacja oczywistych omyłek, zgodnie z art. 43 ust.1 ustawy wdrożeniowej. Do każdej z płaszczyzn oceny przyporządkowano odpowiednie kryteria, które zostały zatwierdzone przez Komitet Monitorujący. Oceny spełniania przez dany projekt poszczególnych kryteriów wyboru projektów, w ww. kolejności, dokonuje dwóch członków KOP, wybieranych w drodze losowania przeprowadzonego przez przewodniczącego KOP. Z kolei do II fazy kierowane są projekty, które zostały pozytywnie ocenione, czyli takie, które spełniły wszystkie kryteria wyboru w I fazie oceny i uzyskały -minimalną wymaganą liczbę punktów. Instytucja wskazała, że spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się w istocie do ustalenia, czy KOP prawidłowo oceniła projekt wnioskodawcy. Jednocześnie wskazała, że treść wniosku stanowi jedyny dokument, na podstawie którego oceniany jest projekt, a każdy członek KOP projektów samodzielnie przyznaje określoną liczbę punktów, zgodnie z kartami oceny na podstawie swojej wiedzy i doświadczenia w danym zakresie. Kontrolując prawidłowość wydanej przez KOP oceny wniosku o dofinansowanie Instytucja Pośrednicząca wskazała, że ocena kryteriów dopuszczalności ma na celu wyeliminowanie tych wszystkich projektów, które nie mieszczą się w ramach zaplanowanego konkursu i jest dokonywana pod kątem spełniania bądź niespełniania danego kryterium (tj. przypisaniu wartości logicznych "tak/"nie/"nie dotyczy"). Ocena negatywna przynajmniej jednego kryterium skutkuje uzyskaniem negatywnej oceny przez projekt w rozumieniu art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Odnosząc się do zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w zakresie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 oraz Regulaminu konkursu, Instytucja wskazała, że projekt, w którym łączna wartość środków publicznych nie przekracza wyrażonej w PLN równowartości [..] EUR, jest rozliczany jedną z uproszczonych metod rozliczania wydatków w projektach finansowanych ze środków EFS, o których mowa w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w zakresie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 oraz określoną w Regulaminie konkursu. Natomiast koszty pośrednie rozliczane są w oparciu o stawki ryczałtowe, zgodne z limitami określonymi w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na, lata 2014-2020. Następnie Instytucja przedstawia oceny członków KOP i stwierdziła, że procedura oceny przedmiotowego wniosku dofinansowanie została przeprowadzona poprawnie i zgodnie z obowiązującymi dokumentami. Organ wyjaśnił, że zmiana Wzoru Listy sprawdzającej wniosek o dofinansowanie projektu konkursowego w famach RPO WZ 2014-2020 wynikała ze zmiany systemu oceny projektów wprowadzonego Regulaminem konkursu nr [...] z dnia 25 maja 2016 r., jednak zamiana ta wprowadziła jedynie zmianę sposobu weryfikacji poprawności rozliczenia kosztów bezpośrednich w oparciu o kwoty ryczałtowe we wniosku o dofinansowanie, a nie sam obowiązek ich zastosowania. Obowiązek obligatoryjnego stosowania metod uproszczonych w oparciu o kwoty ryczałtowe dla projektów, w których wartość wkładu publicznego (środków publicznych) nie przekracza wyrażonej w PLN równowartości [...] EUR, wynika z zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (pkt 1 podrozdział 8.6), a nie z List sprawdzających. O obowiązku tym natomiast wnioskodawca był informowany we wszystkich wersjach Regulaminu konkursu nr [...]. Ponadto o fakcie tym, mówią również zapisy Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach [....] dla projektów w ramach EFS w sekcji [...] Planowane zadania w ramach kosztów bezpośrednich i ich charakterystyka. Zapisy te w odniesieniu do wszystkich powyższych dokumentów pozostały niezmienne od momentu ogłoszenia przedmiotowego konkursu do dnia, w którym zakończony został nabór. Tym samym wskazana w proteście zmiana systemu oceny wniosków w ramach przedmiotowego konkursu, nie miała wpływu na obowiązek obligatoryjnego stosowania kwot ryczałtowych. Instytucja podkreśliła także, że powyższe dokumenty, nakładają na wnioskodawców obowiązek przygotowywania wniosków o dofinansowanie zgodnie ze ściśle określonymi regułami, zapisy te jak również system oceny projektów są jednakowe dla wszystkich wnioskodawców i jednakowo wszystkich wnioskodawców obowiązują. Każdorazowo wnioskodawcy, mają możliwość zapoznania się z ich treścią i jednocześnie zobowiązani są do przestrzegania zasad w nich wskazanych. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze [...] nie zgodziła się z rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] wskazując, że na dzień złożenia wniosku, tj. 11.05.2016r. kryterium to nie obowiązywało. Kryterium nr 6 zostało wprowadzone w trakcie trwania naboru konkursu, tj. dnia 25.05.2016r., po złożeniu przez nią wniosku. Wojewódzki Urząd Pracy w [...] opublikował zmiany w Regulaminie konkursu dla Działania 8.1., które wprowadziły dopiero kryterium o nazwie Uproszczone metody rozliczania wydatków. Zmiana ta została opublikowana na stronie Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] dnia 25.05.2016r. W związku z tym, zmianę regulaminu konkursu polegającą na wprowadzeniu nowego kryterium należy zdaniem skarżącej uznać za naruszającą przepis art. 41 ust. 3 ustawy z dn. 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020. Instytucja nie może bowiem wprowadzać zmian, które skutkują nierównym traktowaniem wnioskodawców, a dodanie do regulaminu nowego kryterium w sposób oczywisty powoduje nierówne traktowanie wnioskodawców, gdyż składając wniosek przed zmianą nie znałam kryteriów na podstawie których oceniany będzie mój projekt, w związku z czym za to kryterium projekt nie mógł być odrzucony. Skarżąca wskazała także, że nie została poinformowana o zmianie Regulaminu, ani nie wezwano jej do uzupełnienia wniosku o zmienione kryteria konkursu. Natomiast gdy w momencie pojawienia się zmian kontaktowała się z Biurem Informacji i Promocji EFS w [...], w celu ustalenia sposobu oceny wniosku, który został złożony przed wprowadzeniem zmian, została poinformowana, że wniosek będzie oceniany zgodnie z Regulaminem konkursu obowiązującym na dzień składania wniosku (tj. Regulaminem konkursu wersja 1.2.). Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w [...] pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), dalej "ustawa p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Stosownie do art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej zaliczyć trzeba niewątpliwie ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 217) - jak dotychczas "ustawa wdrożeniowa". Jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, określa ona zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi. Zgodnie z przyjętymi w tej ustawie zasadami realizacji programów operacyjnych, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym albo pozakonkursowym. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały największą liczbę punktów (art. 38 ust. 1, art. 39 ust.2 ustawy wdrożeniowej). Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (ar. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą (IZ), którą jest w przypadku regionalnego programu operacyjnego zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) lub pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie (art. 55 ustawy wdrożeniowej). W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W ten sposób wyznaczona kognicja sądów administracyjnych obejmuje zatem ocenę projektu dokonaną w toku konkursu. Zdaniem Sądu, mimo braku wskazania w art. 64 ustawy wdrożeniowej przepisów ustawy ustrojowej (ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, j. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), ocena projektów zgłoszonych do objęcia finansowaniem ze środków UE nie może być wykonywana przez sądy administracyjne w sposób sprzeczny z przyznaną tym sądom w art. 184 Konstytucji RP rolą, a zatem w sposób inny niż w stosunku do aktów wymienionych w art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. Jest to więc kontrola dokonywana wyłącznie w płaszczyźnie zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że kontrola legalności stanowiska Instytucji Zarządzającej zajętego w stosunku do protestu złożonego przez skarżącą musi odbywać się z uwzględnieniem przepisów krajowych, a to przepisów ustawy wdrożeniowej, regulujących zasady prowadzenia polityki rozwoju opartej na środkach finansowych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, służących realizacji unijnej polityki spójności w latach 2014-2020. Musi odbywać się także z uwzględnieniem właściwych przepisów unijnych konsekwentnie do faktu, iż ustawa wdrożeniowa realizuje postanowienia rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w stosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187/1 z 26 czerwca 2014r.) - dalej "rozporządzenie nr 651/2014" i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320) – dalej – "rozporządzenie ogólne". Ponadto, w związku z przekazaniem w ustawie wdrożeniowej na rzecz właściwej instytucji zarządzającej kompetencji do ustanowienia zasad konkursu prowadzącego do wyboru projektu objętego dofinansowaniem ze środków UE, ocena stanowiska Instytucji Zarządzającej zajętego w stosunku do protestu złożonego przez skarżącą odbywać się musi z uwzględnieniem Regulaminu konkursu [...] (dalej: "Regulamin konkursu"), stanowiącego swoisty rodzaj procedury obowiązującej w ramach konkursów. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Można wobec tego przyjąć, że stanowi wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli przewidzianej w omawianej ustawie. Spór między stronami sprowadza się do oceny prawidłowości uznania przez Instytucję Pośredniczącą niespełnienia przez projekt zgłoszony przez skarżącą do dofinansowania kryterium dopuszczalności. Braku spełnienia tego kryterium Instytucja upatrywała w niezastosowaniu uproszczonych metod wydatków. Skarżąca natomiast podnosiła, że wypełniła wiosek prawidłowo, zgodnie z treścią obowiązującego na dzień jego składania regulaminu. Oceniając powyższe zagadnienie odnieść się należy do treści Regulaminu konkursu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego 2014-2020, Oś priorytetowa VIII, Działanie 8.1. Upowszechnianie edukacji przedszkolnej. Regulamin ten w wersji 1.2 z dnia 25.04.2016 r., która obowiązywała w chwili składania przedmiotowego wniosku, w rozdziale 5 podrozdziale 5.1.10 Uproszczone metody rozliczania wydatków, regulamin ten stanowił, że: "w projektach EFS możliwe jest stosowanie następujących uproszczonych metod rozliczania wydatków: a) stawki jednostkowe, b) kwoty ryczałtowe, z zastrzeżeniem, że w przypadku projektów, w których wartość dofinansowania nie przekracza wyrażonej w PLN równowartości [...] EUR, stosowanie jednej z ww. uproszczonych metod rozliczania wydatków jest obligatoryjne." Treść tego przepisu pozostała niezmieniona także w następnych wersjach regulaminu konkursu. Poza sporem pozostaje, że wartość dofinansowania do projektu wnioskodawczyni nie przekracza [...] EUR, gdyż środki wspólnotowe we wniosku wskazano na kwotę [...] zł, natomiast jak wynika z i informacji zamieszczonej na stronie ec.europa/budget/inforeuro miesięczny obrachunkowy kurs wymiany stosowany przez Komisję Europejską w maju 2016 r. wynosił 1 EUR = [...] PLN. Zatem zastosowanie uproszczonych metod rozliczania wydatków w przypadku wniosku złożonego przez wnioskodawczynię było obowiązkowe. Beneficjent składając wniosek o dofinansowanie projektu powinien zapoznać się z podstawowymi regulacjami dotyczącymi wypełnienia wniosku, do takich podstawowych dokumentów z pewnością należy zaliczyć regulamin konkursu. Treść przytoczonej powyżej regulacji odnoszącej się do stosowania uproszczonych metod rozliczania wydatków jest jednoznaczna, wynika z niej obowiązek stosowania uproszczonych metod rozliczania wydatków dla projektów, w których wartość dofinansowania nie przekracza wyrażonej w PLN równowartości [...] EUR. Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii zmiany Wzoru Listy sprawdzającej wniosek o dofinansowanie projektu konkursowego w ramach [...], która wynikała ze zmiany systemu oceny projektów, wskazać należy, że jak słusznie podniósł organ, zmiana ta wprowadziła jedynie zmianę sposobu weryfikacji poprawności rozliczenia kosztów bezpośrednich w oparciu o kwoty ryczałtowe we wniosku o dofinansowanie, a nie sam obowiązek stosowania uproszczonych metod rozliczania wydatków. Obowiązek stosowania uproszczonych metod rozliczeń wynikał bowiem jak już podkreślono powyżej z podstawowego dokumentu dotyczącego konkursu jakim jest regulamin konkursu a nie z List sprawdzających, które regulują inny przedmiot – kwestię sprawdzenia wniosku. Wbrew zatem zarzutowi zawartemu w skardze zmiana przepisów dotycząca List Sprawdzających nie nałożyła na beneficjenta dodatkowego obowiązku, zastosowania uproszczonych metod wydatków, obowiązek ten był sformułowany w regulaminie od samego początku i istniał w tym samym kształcie we wszystkich jego wersjach. Mając powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.