I SA/Rz 98/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jarosław Szaro /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia NSA Jacek Surmacz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. z/s w Ł. na czynność Prezydenta Miasta w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za grudzień oddala skargę.

"A" . (dalej: "Spółka" lub "skarżąca") wystąpiło ze skargą na czynność Prezydenta Miasta w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej przysługującej za grudzień 2020 r. na słuchaczy: 1) Policealnej Szkoły [.]", 2) Liceum Ogólnokształcącego [.]" W ocenie skarżącej odbyło się to z naruszeniem przepisów art. 34 ust. 1 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17) dalej zwanej "u.f.z.o.", oraz § 10 ust. 1, 1a i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. poz. 493). W okresie, którego dotyczy skarga, obowiązywało ograniczenie w funkcjonowaniu szkół, przez co obowiązkiem organu było uwzględnić przy ustalaniu wysokości dotacji regulacji zawartych w § 10 ust. 9-13 ww. rozporządzenia. W grudniu 2020 r. przekazano organowi dotującemu informacje o liczbie słuchaczy, na których powinna być przyznana dotacja w oparciu o stawkę wynikającą z przepisów prawa. W przepisanym terminie, do 15 grudnia, dotacja nie została jednak wypłacona w pełnej wysokości. Strona skarżąca podkreśliła, że jest organem prowadzącym szkoły niepubliczne, którym przysługuje dotacja oświatowa, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Wypłata zaniżonej kwoty dotacji nie została w żaden sposób uzasadniona. Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznanie obowiązku wypłaty przez organ na jej rzecz dotacji we właściwej kwocie oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, albo oddalenie jako bezzasadnej. W ocenie organu, skarga powinna zostać odrzucona, ponieważ przedmiot zaskarżenia (czynność techniczna wypłaty dotacji) nie mieści się we właściwości sądu administracyjnego. Ponadto strona skarżąca nie sprecyzowała swojego żądania, nie przedstawiła okoliczności faktycznych uzasadniających wnioski, z jakimi wystąpiła, w tym kwoty zaniżenia. Dotacje zostały wypłacone 14 grudnia 2020 r. w łącznej kwocie 104.238,87 zł (95.536,35 zł i 8.702,52 zł), w oparciu o sprawozdanie o liczbie uczniów z 4 grudnia 2020 r. oraz korekty sprawozdania za listopad 2020 r. (szczegółowe wyliczenia zaprezentowano na str. 3-5 odpowiedzi). W przypadku "A" dotację, po weryfikacji, wypłacono za 606 słuchaczy, a nie w liczbie wynikającej z aplikacji użytkowanej przez organ dotujący (1136) lub wynikającej ze sprawozdania skarżącej (1143). Natomiast w przypadku "B" dotację wypłacono, po korekcie, za 94 słuchaczy, a nie na liczbę wynikającą ze sprawozdania (129). Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I tut. Sądu z 8 marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, skargę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym powiadomiono strony postępowania. Termin posiedzenia wyznaczono na 18 marca 2021 r., o czym powiadomiono strony, umożliwiając im pisemne zajęcie stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została oceniona przez Sąd jako dopuszczalna i podlegająca kognicji sądu administracyjnego, ale okazała się niezasadna. Sąd nie podzielił stanowisk stron o niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym. W aktualnym stanie prawnym wynika ona z przepisów art. 47 u.f.z.o., w którym wymieniono podlegające kontroli sądu administracyjnego czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej zwana "Ppsa"). Jak wymaga tego art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zakres właściwości sądu administracyjnego został zatem wprost określony w ustawie. Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych reguluje obecnie materię, która przed reformą systemu oświaty przeprowadzoną w 2017 r. uregulowana była w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Do końca 2016 r. spory o dotacje oświatowe podlegały rozpoznawaniu przez sądy powszechne i dominowało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z 14 lipca 2017 r. II CSK 773/16, z 11 maja 2018 r. II CSK 477/17, z 3 stycznia 2007 r. IV CSK 312/06, z 27 marca 2019 r. V CSK 101/18, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z 13 grudnia 2019 r. I GSK 2128/19, z 11 kwietnia 2012 r. II GSK 563/12, postanowienie z 17 października 2014 r. II GSK 1700/14, postanowienie z 3 kwietnia 2012 r. II GSK 522/12). Niemniej, na mocy art. 1 pkt 78 lit. x) ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1010), do art. 90 ustawy o systemie oświaty dodano ust. 11 o treści: przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Regulacja ta zaczęła obowiązywać 1 stycznia 2017 r. i w podobnej postaci została zawarta w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych, która w obecnym stanie prawnym reguluje zasadniczo kwestie związane z przyznawaniem szkołom, także niepublicznym (art. 26), dotacji oświatowych. Opisane zmiany stanu prawnego miały istotny, bo normatywny charakter. Odmiennie określiły bowiem właściwość sądów w sprawach dotyczących dotacji oświatowych. Od 1 stycznia 2017 r. wytoczenie powództwa o zapłatę przed sądem powszechnym nie jest już możliwe, ponieważ "przyznanie dotacji", a obecnie (od 1 stycznia 2018 r., art. 147 u.f.z.o.) "czynności podejmowane w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji", stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynności te można zatem poddać tylko kontroli sądu administracyjnego. Skarga Spółki odnosiła się do czynności Prezydenta Miasta zmierzających do ustalenia wysokości dotacji oświatowej w prawidłowej wysokości oraz jej przekazania uprawnionemu podmiotowi, a nie tylko do czynności ściśle technicznej w postaci przelewu środków na rachunek bankowy w niespornej kwocie. Ze skargi nie wynika, aby ograniczała się ona li tylko do obsługi kasowej ("wypłaty") należnej jej dotacji, a gdyby tak było, to wówczas skargę uznać należałoby za niedopuszczalną. Zobligowanie organu do wykonania przelewu należałoby realizować innymi środkami prawnymi, aniżeli rozpoznawaną tutaj skargą na czynność z zakresu administracji publicznej. Jednak Spółka kwestionowała wysokość dotacji, sposób jej obliczenia, oraz to, że nie przekazano jej dotacji w należnej wysokości w określonym terminie. Na podstawie całościowej oceny skargi Sąd uznał, że zaskarżona czynność Prezydenta Miasta mieści się w dyspozycji art. 47 u.f.z.o., a nie jest ograniczona wyłącznie to treści art. 34 ust. 1 u.f.z.o. W art. 47 u.f.z.o. jest literalnie mowa o czynnościach podejmowanych w celu przekazania dotacji, które zostały przez ustawodawcę określone m.in. w art. 34 ust. 1 u.f.z.o. (przekazanie środków na rachunek bankowy w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca (...)), ale brak literalnego wymienienia przepisów art. 34 w art. 47 u.f.z.o. nie powinien mieć decydującego (istotnego) znaczenia przy ocenie dopuszczalności drogi sądowej. W świetle opisanych wyżej zmian prawnych konieczne jest bowiem ustalenie, zwłaszcza przy decyzji procesowej oceniającej podobne skargi jako niedopuszczalne, jakie czynności związane z ustaleniem i przekazaniem dotacji oświatowej mogą stać się przedmiotem skutecznej skargi do sądu administracyjnego, w szczególności w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2018 r., jeżeli nie "czynność wypłacenia zaniżonej kwoty dotacji". Dlatego uwzględniając powyższe Sąd uznał, że wszystkie czynności podejmowane przez organ dotujący, który został wymieniony w przepisach art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a u.f.z.o., w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a u.f.z.o., stanowią czynności z zakresu administracji publicznej. W początkowej części przepisu ustawodawca przywołał bowiem przepisy, które wymieniają organy dotujące, a w drugiej części określające rodzaj dotacji. Przepis art. 47 u.f.z.o. nie zawiera zaś ograniczenia czynności podejmowanych w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, które stanowią czynności z zakresu administracji publicznej. Obejmuje on zakresem desygnatów wszystkie określone w ustawie czynności, które podejmowane są w związku z ustaleniem wysokości i przekazaniem dotacji – dotacji, a nie czynności, wymienionych w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a u.f.z.o. Pomimo dopuszczalności skarga okazała się merytorycznie niezasadna. Sąd podzielił stanowisko organu, że w skardze nie skonkretyzowano żądania i nie sformułowano zarzutów co do kwoty zaniżenia dotacji, ani składowych przyjętych do wyliczenia jej wysokości. Sąd nie miał zatem możliwości skontrolowania stanowisk stron co do prawidłowości czynności dokonanych przez Prezydenta Miasta R. na wniosek Spółki. Ocenić można było tylko formalną poprawność danych przedstawionych w odpowiedzi na skargę. Sąd administracyjny powołany został do sprawowania kontroli nad działalnością organów administracji publicznej, ale nie został przez ustawodawcę wyposażony w instrumenty śledcze (uprawnienie do prowadzenia postępowania wyjaśniającego). Poza niemogącym znaleźć w sprawie zastosowania przepisem art. 106 § 3 Ppsa sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego i nie dokonuje ustaleń faktycznych. Jednym z podstawowych założeń kontroli sądowoadministracyjnej jest bowiem ocena (weryfikacja) "efektów" działalności organów administracji publicznej i niewkraczanie – jeśli nie jest to niezbędne i ustawowo dopuszczalne – w tok postępowania administracyjnego przed jego zakończeniem. Ww. ustaleń faktycznych w ogólności dokonuje organ administracji publicznej w konkretnej sprawie, którą prowadzi z urzędu lub na wniosek strony. Jednak w przypadku czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, niezbędna jest także inicjatywa samej strony, ponieważ to ona powinna być z założenia najlepiej zorientowana, jakiej czynności domaga się od organu administracji publicznej, a której treść określona została w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Podlegające kontroli czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, to bowiem takie, które: - wynikają z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, - stanowią wyraz realizacji przez organ administracji publicznej prawa, - są podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, - nie są podejmowane w formie decyzji lub postanowienia, - mają charakter publicznoprawny i wywołują określone skutki prawne, - mają charakter indywidualny, dotyczący uprawnień lub obowiązków konkretnego podmiotu, Dlatego Sąd przyjął, że to strona skarżąca, która domaga się uznania danej czynności organu za bezskuteczną, powinna wykazać w skardze, że dana czynność organu naruszyła prawo i w jaki sposób, czego Spółka nie dopełniła. Wymóg ten wynika z przepisu art. 57 § 1 pkt 3 oraz art. 46 § 1 pkt 3 Ppsa. Tymczasem skarżąca Spółka, pomimo sformułowania zarzutu wypłacenia przez Prezydenta Miasta zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za grudzień 2020 r., nie przedstawiła jakichkolwiek danych, analiz, wyników lub argumentów pozwalających Sądowi zweryfikować prawidłowość czynności organu dotującego. Skarżąca nie wykazała zatem, aby zaistniały przesłanki uznania zaskarżonej czynności za bezskuteczną. Nie uzasadniła, na czym polegało naruszenie powołanych w skardze przepisów, poprzestając li tylko na przytoczeniu ich treści. Z lakonicznej treści skargi nie wynika, jaką kwotę w jej przekonaniu powinien wypłacić jej organ dotujący i za jaką konkretnie liczbę uczniów, a to przecież stanowi główny przedmiot sporu między stronami. Nie było to jednak uchybienie skargi, które można by uzupełnić w trybie określonym w przepisach art. 57 i 49 Ppsa, a nawet art. 62 Ppsa. Ustalenia takie wykraczałyby tez poza dyspozycję art. 106 § 3 Ppsa. Skarżąca nie wykazała nawet, aby przed wniesieniem skargi podejmowała wobec organu czynności mające na celu doprowadzenie do określenia spornej kwoty i jej wypłacenia. W ocenie Sądu, przed wniesieniem skargi Spółka powinna wyjaśnić z przedstawicielem organu dotującego różnice w wyliczeniach kwot dotacji i od niego domagać się wyjaśnień w kwestiach budzących jej wątpliwości, jak np. powodów wypłacenia dotacji za mniejszą liczbę słuchaczy, niż określona w sprawozdaniu, jej obniżenia (potrącenia) na skutek korekty wysokości dotacji za wcześniejszy miesiąc, itp. Dopiero wobec braku satysfakcji z podjętych działań i podtrzymania twierdzenia o zaniżeniu kwoty dotacji powinna skierować przeciwko organowi skargę, opartą na przepisach art. 3 § 2 pkt 4 lub 8 Ppsa. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego ustalenia wysokości dotacji oświatowej, a jedynie do skontrolowania, czy ustalenie jej wysokości i wypłata określonej kwoty nie nastąpiła z naruszeniem prawa. Skarżąca nie przedstawiła zaś żadnej dokumentacji, ani wartości, które umożliwiałyby taką weryfikację. Stosowna analiza została przedstawiona przez organ w odpowiedzi na skargę, ale wobec merytorycznych braków skargi nie można było ocenić, czy stanowisko organu odpowiada stanowi rzeczywistemu, czy też na uwzględnienie zasługiwać powinny zarzuty skargi. Powyższe spowodowało, że Sąd ocenił skargę jako niezasadną i podlegająca oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 Ppsa.