I SA/Rz 91/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skargi J.M. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 30 stycznia 2024 r., nr 562/11954/24 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej wniosku pn. "Rozwój firmy A. poprzez rozszerzenie oferty o innowacyjne usługi SPA" stwierdza, że ocena formalna projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę Zarządowi Województwa Podkarpackiego w celu ponownego rozpatrzenia protestu.

Przedmiotem rozpoznania jest skarga J. M. (Skarżąca) wniesionej na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej wniosku pn. [...]. Zaskarżona uchwała zapadła w następującym stanie faktycznym. Pismem z 27 października 2023 r. Skarżąca została poinformowana, że jej projekt objęty wnioskiem o dofinansowanie złożonym w ramach naboru - działanie 1. 3 "Wsparcie MŚP – Dotacja": typ projektu "Wsparcie rozwoju i konkurencyjności MŚP w formie dotacji", zarejestrowany pod nr [...] został oceniony negatywnie pod względem kryteriów formalnych. W wyniku analizy przedłożonej dokumentacji stwierdzono, że projekt nie spełnia kryterium oceny formalnej, określonego w dokumencie pn. Kryteria wyboru projektów dla poszczególnych priorytetów działań FEP 2021-2027 - zakres FEP stanowiącym załącznik nr [...] do Uchwały Nr [...] z dnia [...], w zakresie kryterium formalnego standardowego: 1. Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku. W uzasadnieniu informacji podano, że w złożonej dokumentacji został również dołączony załącznik nr 13 tj. Zaświadczenie o przynależności do klastra F. Wskazano, że przedłożony przez Skarżącą dokument nie jest skanem dokumentu oryginalnego, a dokumentem tekstowym zapisanym w formacie pdf, na którym podpis stanowi odrębny, wklejony obiekt graficzny. Podpis nie wykazuje integralności z pozostałą treścią dokumentu. Zatem stwierdzono, że załącznik nie jest autentycznym dokumentem, a przez to informacji w nim zawartych nie można uznać za wiarygodne. W wyniku rozpatrzenia protestu wniesionego przez Skarżącą, Zarząd Województwa Podkarpackiego zaskarżoną uchwałą nie uwzględnił protestu. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że przyczyną niespełnienia kryterium formalnego pn. Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku był brak prawidłowego przygotowania załącznika do wniosku, a tym samym niespełnienie przez Skarżącą wymagań określonych w załączniku nr 4 do Regulaminu wyboru pn. Instrukcja przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie. Przedłożony na załączniku nr 13 (Zaświadczenie o przynależności do P. Klastra Turystycznego) podpis nie wykazywał integralności z pozostałą treścią dokumentu. Załącznik nie stanowił skanu z dokumentu oryginalnego lecz był dokumentem tekstowym, przygotowanym za pomocą edytora tekstu, zapisanym w formacie pdf. Po pobraniu z systemu CST2021 i zapisaniu dokumentu na dysku, można zauważyć, że treść dokumentu jest edytowalna, a umieszczone w nagłówku logo jest wklejonym obrazem. Z kolei umieszczony na dokumencie podpis stanowi odrębny, wklejony obiekt graficzny i nie wykazuje integralności z pozostałą treścią dokumentu, jego tło jest w innym kolorze w stosunku do pozostałej części dokumentu, po kliknięciu w grafikę podpisu podświetla się ona jako niezależny, od pozostałego dokumentu, obraz. Zgodnie z postanowieniami załącznika nr 4 do Regulaminu wyboru pn. Instrukcja przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie, załączniki są integralną częścią wniosku o dofinansowanie projektu i służą do uzupełnienia oraz potwierdzenia danych w nim zawartych. Wnioskodawca zobowiązany jest dostarczyć wszystkie niezbędne załączniki, które go dotyczą. Ww. Instrukcja wyraźnie wskazywała, iż w przypadku załączników stanowiących dokumenty wydane przez inne organy należy dostarczyć skany dokumentów. Przygotowanie załącznika w postaci dokumentu tekstowego zapisanego w formacie pdf, na którym podpis stanowi odrębny wklejony obiekt graficzny, nie spełnia warunku skanu dokumentu oryginalnego wystawionego przez inny organ a tym samym nie spełnia kryterium formalnego pn. "Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku". Tak przygotowany załącznik me może zostać uznany za autentyczny, a zatem informacja o przynależności do klastra jest w tym przypadku niewiarygodna. Instytucja Zarządzająca FEP 2021-2027, odnosząc się do zarzutów Skarżącej dotyczących tego, że Instytucja Zarządzająca nie wezwała ją do uzupełnienia załącznika zauważyła, iż stosownie do zapisów Regulaminu wyboru pkt 14.1.1 w związku z 14.1.11 w przypadku stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach wątpliwości lub braków ION na etapie oceny formalnej może jednokrotnie wezwać Wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień, poprawy lub uzupełnienia wniosku o dofinansowanie. IZ FEP podkreśliła, że procedura uzupełnień dotyczy tylko tych projektów, których dokumentacja aplikacyjna budzi wątpliwości lub zawiera braki, które uniemożliwiają ocenę spełnienia kryteriów, co w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło. Zatem, jeśli oceniający projekt dysponuje danymi, które jego zdaniem są wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia to o takie dodatkowe wyjaśnienia czy informacje nie występuje. Odnosząc się do zarzutu Skarżącej dotyczącego tego, że kwestionowany załącznik nie był obligatoryjny IZ FEP stwierdziła, że zgodnie z pkt 13.4.4 Regulaminu wyboru oceny spełniania kryteriów formalnych przez dany projekt dokonuje się na podstawie wniosku o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami. Skarżąca decydując się na załączenie dokumentu potwierdzającego członkostwo w P. Klastrze Turystycznym, powinna była postąpić zgodnie z zapisami załącznika nr 4 pn. Instrukcja przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie. IZ FEP podkreśliła, że przedłożenie załącznika potwierdzającego przynależność Skarżącej do klastra, stowarzyszenia branżowego izby gospodarczej wiązało się z uzyskaniem większej liczby punktów w ramach oceny merytorycznej, a tym samym miało znaczący wpływ na uzyskanie dofinansowania Skarżąca dzięki potwierdzeniu przynależności do jednego z ww. podmiotów uzyskiwała uprzywilejowaną pozycję w stosunku do pozostałych Wnioskodawców. Niespełnienie wymagań dotyczących przedłożonego załącznika traktować należy jako niespełnienie kryterium formalnego pn. "Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku". Końcowo IZ FEP wskazało, że Skarżąca przystępując do konkursu powinna znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu ciąży zawsze na wnioskodawcy. Brak prawidłowego odręcznego podpisu, zgodnego z Regulaminem wyboru powinien zostać oceniony negatywnie, a taki wniosek musi zostać odrzucony. Zaznaczono, że gdyby Skarżąca w sposób rzetelny zapoznała się z Regulaminem wyboru, który ma charakter normatywny i stanowi podstawę prawidłowego sporządzenia wniosku w zakresie kryterium oceny wniosku, jak również zapoznał się z Instrukcją przygotowywania załączników do wniosku o dofinansowanie, w której opisano sposób ich przygotowania, to w sposób prawidłowy przygotowałby przedmiotowy załącznik. Jednakże Skarżąca tego nie uczyniła i nie może obecnie przerzucać odpowiedzialności za swoje zaniedbanie na Instytucję Zarządzającą. Na wyżej wskazaną uchwałę Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie żądając ponownego rozpatrzenia sprawy oraz uchylenia decyzji Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie, numer [...] z dnia [...]. Skarżąca zaznaczyła, że Urząd Marszałkowski Województwa Podkarpackiego zakwestionował jej jedynie dokument - załącznik dodatkowy zaświadczenia o przynależności do klastra F. Firma A. jak wielokrotnie podkreślała nigdy nie składała do urzędu w ramach naboru wniosków nr [...] takiego dokumentu, jednocześnie podmiot zaprzecza jakoby przynależał do wyżej wymienionego klastra gdyż taki klaster nie istnieje. Skarżąca przynależy do P. Klastra Turystycznego, którego jest jednym z założycieli. Zgodnie z "Instrukcją przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie" (Załącznik nr 1 do Regulaminu wyboru projektów), jak również Kryteriów Merytorycznych Jakościowych. Przynależność do klastra i podmiotów branżowych, zwróciła się do tych podmiotów o wydanie stosownych zaświadczeń. Skarżąca otrzymała zaświadczenia od F. pełniącej rolę Koordynatora P. Klastra Turystycznego w P. (którego Skarżąca jest członkiem założycielem od 21.01.2016 r.) drogą e-mailową. Dalej Skarżąca podała, że po otrzymaniu stosownych zaświadczeń potwierdzających przynależność do klastra i podmiotu branżowego oddrukowała je na drukarce czarno białej jaką posiada i nie wzbudziły one w niej żadnych zastrzeżeń (oddrukowany dokument w załączeniu) i zgodnie z pkt. 11.2 Regulaminu wyboru projektów załączniki nr 13 do wniosku złożyła w formie elektronicznej za pośrednictwem aplikacji WOD2021 (Zaświadczenie wydane przez F.). Zaświadczenie do e-maila zostało załączone jako dokument nie edytowalny, a treść emaila potwierdzała, że wysyłający przesłał skan oryginału zaświadczenia o przynależności do klastra. Pod e-mailem podpisała się Pani S. R. Według Skarżącej Instytucja Zarządzająca FEP zarzuciła jej, że przedłożony jeden z dokumentów tj. skan oryginalnego dokumentu nie jest jednak skanem dokumentu oryginalnego i w związku z powyższym nie ma możliwości, zweryfikowania autentyczności podpisu przesłanego dokumentu. Niezaprzeczalnie dokument został złożony w wersji cyfrowej nie edytowalnej PDF i w takiej też wersji wnioskodawca otrzymał ten dokument. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Podkarpackiego podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i wniósł o oddalenie skargi. W dniu 25 marca 2024 r. Skarżąca złożyła pismo procesowe określone jako replika do odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021 – 2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079), dalej "ustawa wdrożeniowa". Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 ust. 3, art. 70 ust. 1 lub art. 77 ust. 2 pkt 1 wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Z kolei przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Do kryterium legalności nawiązał także ustawodawca w art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, przewidując uwzględnienie skargi w przypadku stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, podstawę systemu realizacji programu mogą stanowić w szczególności przepisy prawa, wytyczne, szczegółowy opis priorytetów programu, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy powołanej ustawy oraz "Szczegółowy Opis Priorytetów Programu Fundusze Europejskie dla Podkarpacia 2021-2027 (SZOP)" przyjęty Uchwałą Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie nr [...] z dnia [...]. w sprawie przyjęcia Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Fundusze Europejskie dla Podkarpacia 2021-2027 z późn. zm. i regulamin wyboru, w tym przypadku "Regulamin wyboru projektów w trybie konkurencyjnym Program Regionalny Fundusze Europejskie dla Podkarpacia 2021-2027, Priorytet 1 Konkurencyjna i Cyfrowa Gospodarka, Działanie 1.3 Wsparcie MŚP - Dotacja, Typ projektu: Wsparcie Rozwoju i Konkurencyjności MŚP w formie dotacji, Nabór nr [...]" przyjęty Uchwałą Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie nr [...] z dnia [...] w sprawie zmiany Regulaminu wyboru projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w trybie konkurencyjnym w ramach Priorytetu FEPK.01 Konkurencyjna i Cyfrowa Gospodarka, działania FEPK.01.03 Wsparcie MŚP - Dotacja, typ projektu: Wsparcie rozwoju i konkurencyjności MŚP w formie dotacji programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Podkarpacia 2021-2027 nr [...] przyjętego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] (dalej: Regulamin wyboru). W myśl regulacji zawartej w pkt 10.2 Regulaminu Wnioskodawca ma obowiązek wypełnić wniosek zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie stanowiącą załącznik nr 2 do Regulaminu . Przy czym projekt musiał spełniać kryteria wyboru projektów, o których mowa w pkt 12 Regulaminu. Ocenie podlegał wniosek o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami wymaganymi Regulaminem wyboru. Zgodnie bowiem z postanowieniami Załącznika nr 4 do Regulaminu wyboru "Załączniki są integralną częścią wniosku o dofinansowanie projektu i służą do uzupełnienia oraz potwierdzenia danych w nim zawartych. Wnioskodawca zobowiązany jest dostarczyć wszystkie niezbędne załączniki, które go dotyczą. Stosownie do Instrukcji "W przypadku załączników stanowiących dokumenty wydane przez inne organy należy dostarczyć skany dokumentów." W rozpoznawanej sprawie Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że protest nie zasługuje na uwzględnienie wskazując brak prawidłowego przygotowania załącznika do wniosku, a tym samym niespełnienie przez Skarżącą wymagań określonych w załączniku nr 4 do Regulaminu wyboru. Organ stwierdził, że załącznik nr 13 nie stanowił skanu z dokumentu oryginalnego lecz był dokumentem tekstowym, przygotowanym za pomocą edytora tekstu, zapisanym w formacie pdf. Przygotowanie załącznika w postaci dokumentu tekstowego zapisanego w formacie pdf, na którym podpis stanowi odrębny wklejony obiekt graficzny, nie spełnia warunku skanu dokumentu oryginalnego wystawionego przez inny organ a tym samym nie spełnia kryterium formalnego. Tak przygotowany załącznik me może zostać uznany za autentyczny, a zatem informacja o przynależności do klastra jest w tym przypadku niewiarygodna. Skarżąca kwestionując prawidłowość stanowiska Instytucji Zarządzającej wskazała, że po otrzymaniu stosownych zaświadczeń potwierdzających przynależność do klastra i podmiotu branżowego oddrukowała je na drukarce czarno białej jaką posiada i nie wzbudziły one w niej żadnych zastrzeżeń i zgodnie z pkt. 11.2 Regulaminu wyboru projektów załączniki nr 13 do wniosku złożyła w formie elektronicznej za pośrednictwem aplikacji WOD2021 (Zaświadczenie wydane przez F."). Zaświadczenie do e-maila zostało załączone jako dokument nie edytowalny a treść e-maila potwierdzała, że wysyłająca przesłała skan oryginału zaświadczenia o przynależności do klastra. Zwróciła również uwagę, że skoro organ zdyskwalifikował jej załącznik z powodu wskazanych wad, to jest to sytuacja tożsama z sytuacją w której załącznik nie zostałby w ogóle załączony do wniosku. W konsekwencji winien podlegać uzupełnieniu w trybie przewidzianym ustawą wdrożeniową albo w części merytorycznej oceny wniosku nie otrzymałaby z tego tytułu odpowiedniej punktacji. W tak zarysowanym sporze rację przyznać należy Skarżącej. Przypomnieć należy, że zgodnie z pkt 14.1.1 Regulaminu wyboru w trakcie trwania oceny w przypadku stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach wątpliwości lub braków ION wzywa wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień oraz ewentualnej poprawy lub uzupełnienia wniosku lub załączników. W świetle powyższej regulacji, skoro organ uznał, że załącznik nr 13 nie jest wymaganym skanem dokumentu, czy też miał wątpliwości co do jego autentyczności winien wezwać Skarżącą do poprawienia załącznika ewentualnie złożenia stosownych wyjaśnień w terminie 7 dni od dnia następującego po dniu wysłania powiadomienia wzywającego do przedłożenia wyjaśnień/uzupełnień, stosownie do pkt 14.1.5 Regulaminu wyboru. Podkreślić należy, że wyżej przytoczony punkt Regulaminu wyboru jednoznacznie stanowi, że "... ION wzywa wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień oraz ewentualnej poprawy lub uzupełnienia wniosku lub załączników", a nie może wezwać jak przewiduje przepis art.55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Skoro w regulaminie konkursu przyjęto wskazaną regulację organ zobowiązany jest do jej przestrzegania. Dopiero gdyby Skarżąca nie uzupełnia, nie poprawiła wniosku lub nie przesłała wyjaśnień we wskazanym terminie, organ dokonuje oceny projektu na podstawie wersji wniosku, która została pierwotnie skierowana do oceny, co z regulacji zawartej pkt 14.1.12 Regulaminu wyboru. W przedmiotowej sprawie do Skarżącej nie skierowano żadnego wezwania. Skarżąca podniosła również, że załącznik nr 13 wykazujący jej przynależność do [...] Klastra Turystycznego nie był załącznikiem obligatoryjnym, był to załącznik dodatkowy nie obowiązkowy. Instytucja Zarządzająca do twierdzenia tego nie odniosła się, wskazała w odpowiedzi na skargę jedynie, że "... przedłożenie załącznika potwierdzającego przynależność Wnioskodawczyni do klastra, stowarzyszenia branżowego, izby gospodarczej wiązało się z uzyskaniem większej liczby punktów w ramach oceny merytorycznej, a tym samym miało znaczący wpływ na uzyskanie dofinansowania.". W sytuacji gdy załącznik dowodzący przynależność Skarżącej do P. Klastra Turystycznego nie był załącznikiem obligatoryjnym to, w ocenie składu orzekającego nie było podstaw do negatywnej oceny jej wniosku pod względem kryteriów formalnych. Brak omawianego załącznika, czy też okoliczność, że przedłożony załącznik nie daje podstaw do uznania, że Wnioskodawczyni należy do klastra, stowarzyszenia branżowego czy izby gospodarczej winien być oceniony na etapie oceny merytorycznej wniosku i skutkować nieprzyznaniem wnioskowi stosownej liczby punktów. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 45 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z pkt 14.1.1 Regulaminu wyboru, dlatego też w oparciu o przepis art. 73 ust. 8a ustawy wdrożeniowej orzeczono jak w sentencji wyroku.