I SA/Rz 807/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jarosław Szaro /spr./, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi T.P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], [...], [...].

T. P.(dalej: skarżący, wnioskodawca, płatnik) poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Utrzymano nią w mocy decyzję Zakładu z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], [...], [...] o odmowie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynikało, że wypełniając 5 kwietnia 2020 r. wniosek płatnik wniósł o zwolnienie go z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia społeczne jako osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą, oznaczoną kodem PKD 47.79, opłacającą składki wyłącznie za siebie, deklarując osiągnięcie w marcu 2020 r. przychodu w wysokości 810 zł. Opisanymi decyzjami, wydanymi najpierw w postępowaniu pierwszej instancji, a następnie w postępowaniu odwoławczym, Zakład odmówił uwzględnienia żądania wskazując, że wnioskodawca w przepisanym terminie do 30 czerwca 2020 r. nie złożył wymaganych dokumentów rozliczeniowych. Nie zostały zatem dopełnione wymagania określone w przepisach art. 31zo ust. 2 i 4 oraz art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) dalej zwana jako: "ustawa o COVID". Obowiązek składania deklaracji ciążył na płatniku z mocy przepisów art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zakład wyjaśnił, że wnioskodawca wznowił prowadzenie działalności gospodarczej 7 października 2019 r., a podstawą wymiaru składek był dla niego przychód. Podstawa ta obowiązywała do 31 stycznia 2020 r. Z uwagi na zmianę stanu prawnego, jaka miała miejsce od 1 lutego 2020 r., powinien poza dokumentami rozliczeniowymi dodatkowo złożyć druk DRA cz. II z podaniem zastosowanej formy opodatkowania, kwoty rocznego przychodu i rocznego dochodu uzyskanego w okresie obowiązywania danej formy opodatkowania oraz kwocie podstawy wymiaru składek na dany rok kalendarzowy. W 2020 r. obowiązywały zatem dwie podstawy wymiaru składek, jedna do 31 stycznia, druga od 1 lutego. Deklaracja za luty 2020 r. z wymaganymi dokumentami, a także za miesiące od marca do lipca 2020 r., zostały złożone dopiero 7 sierpnia 2020 r. W skardze podniesiono, że wymagane dokumenty za styczeń 2020 r. zostały złożone w terminie. Podstawa wymiaru składek za kolejne miesiące wynosiła tyle samo co w styczniu, tj. 780 zł. Wszystkie dokumenty rozliczeniowe za poszczególne miesiące roku 2020 były identyczne. W dniach 11 maja i 22 czerwca 2020 r. był w placówce Zakładu i nie był informowany o nieprawidłowościach w deklaracjach. O brakach został powiadomiony dopiero 26 lipca 2020 r., choć termin na złożenie dokumentów upłynął 10 marca 2020 r. W odpowiedzi Zakład wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzjach. Podkreślono, że w przepisanym terminie płatnik nie złożył wymaganych dokumentów rozliczeniowych, czym nie spełnił warunków zwolnienia. Okoliczność, że podstawa wymiaru składek jest taka sama, nie zwalniała z obowiązku złożenia wymaganych dokumentów za luty 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przeprowadzona kontrola wykazała konieczność zastosowania przez Sąd względem wymienionych na wstępie decyzji Zakładu środków określonych w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Decyzje te wydano bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący ubiegał się o wsparcie w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. Powodem nieuwzględnienia żądania było przyjęcie, że jako płatnik składek na własne ubezpieczenie nie złożył w przepisanym terminie wymaganych dokumentów rozliczeniowych. Był to jedyny powód odmowy uwzględnienia wniosku. Wymagane dokumenty zostały złożone dopiero 7 sierpnia 2020 r., podczas gdy dla przyznania ulgi powinny być złożone do 30 czerwca 2020 r. Taki warunek oraz termin określała ustawa o COVID – przepisy art. 31zo ust. 2 oraz art. 31zp ust. 1 i 3. Zakres wymaganych danych we wniosku określały przepisy art. 31zp ust. 2. Z kolei do obowiązku przesłania deklaracji rozliczeniowych nawiązywały przepisy art. 31zq ust. 1 i 2. Z art. 31zq ust. 2 cyt. ustawy wynikało z kolei, że Zakład obowiązany był przyznać zwolnienie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie, a w przypadku gdy był zwolniony z tego obowiązku - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Zwolnieniu podlegały należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru tych składek, znane na dzień rozpatrzenia wniosku (art. 31zo ust. 4 i art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID). Nie było w sprawie sporne, że płatnik prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą przed 1 lutego 2020 r., nie zatrudniał pracowników, a przychód z tej działalności mieścił się w przedziale określonym w art. 31zo ust. 2 ustawo o COVID. Do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożył wymaganych dokumentów rozliczeniowych. Niemniej, wniosek o zwolnienie złożył już 5 kwietnia 2020 r., a przed wydaniem decyzji Zakład nie dopełnił wobec płatnika, jako strony postępowania administracyjnego, obowiązków określonych w K.p.a. (postępowanie toczyło się na zasadach określonych w tej ustawie - zob. art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 180 § 1 K.p.a., art. 31zt ustawy o COVID). W świetle ogólnych zasad postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są m.in.: stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 i art. 79a § 1 K.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a.). W kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia w poważnym stopniu przede wszystkim przepisów art. 9 i art. 79a § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 31zq ust. 2 ustawy o COVID. Postępowanie w sprawie powinno być prowadzone wnikliwie i szybko, z wykorzystaniem najprostszych środków, a strony powinny być informowane przez organ o okolicznościach faktycznych i prawnych, aby nie poniosły negatywnych skutków nieznajomości regulacji prawnych, w szczególności takich, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że Zakład wydał kontrolowane decyzje z naruszeniem obowiązków wynikających z ww. przepisów. Jeżeli bowiem uznał, że płatnik obowiązany był złożyć określone dokumenty, ponieważ nie mógł skorzystać ze zwolnienia z tego obowiązku na zasadach określonych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, to powinien w rozsądnym terminie po otrzymaniu wniosku inicjującego postępowanie w sprawie ulgi, a już z pewnością po upływie ustawowych terminów do złożenia deklaracji rozliczeniowych i opłacenia składek, wobec braku odnotowania dokumentów i należności, udzielić płatnikowi należytego i wyczerpującego wyjaśnienia na temat jego obowiązków oraz warunków ubiegania się o wnioskowaną ulgę. Wszak były to dla Zakładu fakty znane z urzędu, które powinny być zakomunikowane stronie stosownie do art. 77 § 4 K.p.a. W aktach sprawy nie ma natomiast dowodów, które wskazałyby na realizację tego obowiązku przed upływem terminów na załatwienie sprawy. Informacja z 26 lipca 2020 r. (niemal 4 miesiące po wpływie wniosku, na czym oparto jeden z zarzutów skargi) została wystosowana już po upływie granicznego terminu 30 czerwca 2020 r. pomimo, że organ dysponował wnioskiem od 5 kwietnia 2020 r. Wydanie negatywnej dla wnioskodawcy decyzji miało miejsce dopiero 11 sierpnia 2020 r. Zaniechanie takich działań uniemożliwiło płatnikowi uzupełnienie brakujących dokumentów do 30 czerwca 2020 r. Gdyby zaś czynności takich dokonano przed tym dniem, płatnik miałby potencjalną możliwość uzupełnienia tych braków, podobnie gdyby przed tą datą wydano w sprawie i doręczono mu decyzję. Wymagane dokumenty po otrzymanej informacji złożył, tyle że miało to miejsce już po terminie określonym w ustawie o COVID. Zakład, jako organ administracji publicznej, powinien niezwłocznie po otrzymaniu zadbać i zweryfikować, czy wniosek jest kompletny oraz czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne odnośnie do ulgi, o którą wnioskowano, a nie wyczekiwać na upływ terminu, do którego płatnik mógł złożyć kompletny wniosek. Środki służące realizacji tego obowiązku nie mogły być uznane za skomplikowane. Płatnik złożył prawidłowo wypełniony wniosek o udzielenie wsparcia 5 kwietnia 2020 r., a zatem przed terminem określonym w art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID. Rozpatrując go w czasie dłuższym, niż wynikający z ww. przepisów, mając na względzie przepisy art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a K.p.a. oraz zasadę lojalnej współpracy organu państwa z podmiotem administrowanym, Zakład powinien był poinformować płatnika przed dniem 30 czerwca 2020 r. o braku odnotowania obligatoryjnego złożenia przez niego deklaracji rozliczeniowej za luty 2020 r. i ewentualnie kolejne miesiące (choć zastrzec należy, że kolejne dokumenty podlegałyby "klonowaniu", zatem płatnik byłby zwolniony z tego obowiązku). Nie było też wykluczone skorzystanie w takim przypadku z regulacji określonej w art. 64 § 2 K.p.a., ponieważ wymóg faktycznego złożenia deklaracji rozliczeniowych jako takich mógł być potraktowany jako wymóg formalny wniosku, o jakim mowa w tym przepisie. Traktowanie tego wymagania li tylko w kategoriach materialnoprawnego warunku przyznania zwolnienia nie spełniłoby konstytucyjnego standardu proporcjonalności. Dokumenty te miały bowiem dla Zakładu charakter informacyjny, a ich brak nie zwalniał płatnika z obowiązku uregulowania należności z tytułu składek za odnośne okresy rozliczeniowe. Wydanie decyzji po znacznym upływie czasu po terminie, do którego płatnik powinien wykonać obowiązki deklaracyjne oraz uregulować zobowiązanie składkowe, nie może stanowić dla podmiotu ubiegającego się o rzeczone wsparcie pułapki niedopełnienia wymogów formalnych, a tym bardziej materialnych (uchybienia określonego w ustawie o COVID-19 terminu zgłoszenia wniosku o wsparcie wraz z wymaganymi dokumentami), ponieważ byłoby to sprzeczne z intencją ustawodawcy wprowadzającym szereg nowych i nowatorskich rozwiązań prawnych w aktach prawnych mających na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom COVID-19. Jednym z takich instrumentów było zwolnienie przedsiębiorców z obowiązku opłacenia składek za pierwsze miesiące stanu epidemii (i kilkanaście wcześniejszych dni stanu zagrożenia epidemicznego), które wiązały się z poważnymi ograniczeniami w funkcjonowaniu gospodarki, w tym poważnymi ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej. M.in. na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 566, zob. § 5) obowiązywał bowiem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zakaz przemieszczania się, z wyjątkami określonymi w przepisach tego rozporządzenia, który w praktyce oznaczał nakaz pozostania w miejscu zamieszkania. Instrumentalne powołanie się na zasadę legalności i wskazanie, jak to uczyniono w odpowiedzi na skargę, niedopełnienia przez płatnika wymagania określonego w przepisach art. 31zo i art. 31zq ustawy o COVID związanego z niezłożeniem deklaracji rozliczeniowych, byłoby nie do pogodzenia także z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego mającego urzeczywistniać zasadę sprawiedliwości społecznej. Okoliczności rozpatrywanej sprawy stanowiłyby również przekroczenie dopuszczalnego stopnia proporcjonalności, zdecydowanie nadmiernego formalizmu, w szczególności w sytuacji, kiedy - jak podnosi skarżący - wysokość składek na własne jego ubezpieczenie była taka sama, ponieważ korzystał on z ulgi "mały ZUS" i miał korzystać dalej z ulgi "mały ZUS plus". Zakład uchybił natomiast przepisom o terminach załatwiania spraw i przyczynił się do upływu określonego w ustawie o COVID-19 terminu, do którego płatnik powinien był dopełnić określonych wymagań, z negatywnymi konsekwencjami dla płatnika. Gdyby zaś płatnik otrzymał informację o braku wymaganych dokumentów, albo nawet negatywną decyzję w terminie określonym w ww. przepisach, chociażby do jednego z okresów objętych wnioskiem, to składając odwołanie potencjalnie mógłby uzupełnić wskazane przez Zakład braki, niezależnie od powodu niezłożenia ich w wymaganym terminie. Z podanych względów Sąd, mając na względzie przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 31zo ust. 1 i 2, art. 31zp ust. 1 i 3, art. 31zq ust. 1 i 2 ustawy o COVID-19, a także art. 7 i art. 77 § 1 i 4, art. 64 § 2, art. 79a w zw. z art. 10 § 1 i art. 9 K.p.a. oraz art. 2 i art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił kontrolowane decyzje. Wydano je przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rzeczą Zakładu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie poczynienie ustaleń odpowiadających stanowisku Sądu zaprezentowanym w uzasadnieniu. Wydanie negatywnej dla płatnika decyzji tylko z tego powodu, że do 30 czerwca 2020 r. nie złożył on do Zakładu wymaganych dokumentów rozliczeniowych, nie będzie możliwe. Dokumentami takimi Zakład już dysponuje, zatem nie będzie także podstaw do wdrożenia instytucji przywrócenia terminu, o jakiej mowa w art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, ponieważ skarżący nie był reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, a sprawa sądowa zainicjowana jego skargą z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a. była wolna od kosztów sądowych. Nie przedłożono zaś zestawienia innych wydatków.