I SA/Rz 668/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Tomasz Smoleń, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Gminy Grodzisko Dolne z dnia 30 sierpnia 2022 r., nr XLII/298/2022 w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji postanawia odrzucić skargę.

Wojewoda Podkarpacki, powołując się na przepisy art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej: P.p.s.a.) i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm. – dalej: u.s.g.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na uchwałę Rady Gminy Grodzisko Dolne nr XLII/298/2022 z dnia 30 sierpnia 2022 r., żądając stwierdzenia jej nieważności. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy oraz stanowisk stron wynikało, że Rada Gminy ww. uchwałą, powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art.127 ust. 2 pkt 3 i art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: u.f.p.), wyraziła zgodę na udzielenie dotacji w formie dopłaty do Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Grodzisku Dolnym w wysokości 30 000 zł w terminie do 31 sierpnia 2022 r. w celu dofinansowania regeneracji studni głębinowych S-2 i S-5 ujęcia wody podziemnej w Grodzisku Górnym. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy. Za pismem z dnia 2 września 2022 r. Wójt Gminy przesłał ww. uchwałę Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Rzeszowie. Regionalna Izba Obrachunkowa przesłała uchwałę Wojewodzie Podkarpackiemu, który uznał się za niewłaściwy organ nadzoru w sprawie oceny zgodności z prawem uchwały i za pismem z 20 września 2022 r. odesłał ją Regionalnej Izbie Obrachunkowej. Regionalna Izba Obrachunkowa za pismem z 30 września 2022 r. zwróciła Wojewodzie uchwałę podnosząc, że nie jest właściwa do jej oceny jako organ nadzoru, a zgodnie z otrzymanym wyjaśnieniem od Wójta uchwała zawiera omyłkę, ponieważ powinna ona dotyczyć dopłaty do spółki, a nie dotacji dla niej. W takich okolicznościach Wojewoda zdecydował o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Zaznaczył, że nie uważa się za organ właściwy w sprawie oceny zgodności z prawem uchwały organu gminy w sprawie udzielenia dotacji lub dopłaty spółce komunalnej - materia ta należy do regionalnych izb obrachunkowych - ale nie dysponuje instrumentami prawnymi, aby zainicjować spór kompetencyjny z Regionalną Izbą Obrachunkową. Wojewoda podniósł, że nadzór nad sprawami finansowymi samorządu gminnego należy do regionalnej izby obrachunkowej, a zakres ten wynika z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561). Kompetencja nadzorcza wojewody nie obejmuje tej kategorii spraw. Interpretacji pojęcia "sprawy finansowe" należy dokonywać przy uwzględnieniu ww. przepisu art. 11 ust. 1, które mieści się w pojęciu "spraw finansowych" określonych w art. 86 u.s.g. Podział kompetencji pomiędzy organy nadzoru wymienione w art. 86 u.s.g. jest rozłączny. Wojewoda jest właściwy w tych sprawach, które nie należą do Prezesa Rady Ministrów, ani do regionalnej izby obrachunkowej. Do właściwości rzeczowej wojewody należą sprawy niezastrzeżone dla innych organów nadzoru. Z tego względu Wojewodzie nie przysługuje legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o której mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez co skarga powinna zostać przez Sąd odrzucona. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Grodzisko Dolne wniósł o jej odrzucenie z przyczyn wskazanych przez Wojewodę, ewentualnie o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga Wojewody Podkarpackiego jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 86 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wnoszący skargę okazał się nie być organem nadzoru, o którym mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uprawnionym (właściwym) do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w sprawie dotacji dla spółki komunalnej. Z treści skargi i analizy przedłożonych akt sprawy wynikało, że wybrany przez Wojewodę środek prawny faktycznie zmierzał do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego między dwoma organami nadzoru nad działalnością uchwałodawczą jednostki samorządu terytorialnego. Taki zakres sporu (sprawy) nie mieści się jednak w dyspozycji art. 4 P.p.s.a., przez co nie znajdował w zainicjowanej przez Wojewodę sprawie przed sądem administracyjnym przepis art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Nie mieści się również w dyspozycji pozostałych przepisów art. 3 P.p.s.a. Wnoszący skargę dostrzegł brak swojej właściwości, formułując wniosek o odrzucenie skargi, który okazał się zasadny w świetle przepisów art. 50 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 86, art. 90 ust. 2 i art. 93 ust. 1 u.s.g. Niezależnie jednak od treści rozstrzygnięcia Sądu i powyższego stanowiska o powodach wniesienia skargi przez Wojewodę Podkarpackiego, brak było podstaw prawnych, aby Regionalna Izba Obrachunkowa w Rzeszowie wzięła udział w tym postępowaniu sądowym w charakterze strony; o postępowaniu tym nie została więc zawiadomiona. Bezpośrednim przedmiotem oceny Sądu nie jest bowiem spór kompetencyjny, ale legitymacja procesowa podmiotu wnoszącego skargę. Jednym z warunków formalnych skutecznego złożenia skargi jest bowiem jej wniesienie przez podmiot, któremu ustawodawca przyznał prawo jej wniesienia i skutecznego zainicjowania postępowania sądowego. W przypadku niewykazania tego rodzaju legitymacji skargowej sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić. Sąd dostrzega, że sporu zaistniałego między wymienionymi organami nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego nie pozwalają rozstrzygnąć, ani zainicjować, przepisy powołanych wyżej ustaw, ani też ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (zob. art. 10, art. 12) albo ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (zob. art. 1 pkt 3, art. 5 § 2 pkt 6, art. 22). Spór ten w rzeczywistości należało jednak uznać za pozorny, a powodem jego wywołania było wadliwe odczytanie przez Regionalną Izbę Obrachunkową treści doręczonej przez Wójta Gminy uchwały. Wynika z niej jednoznacznie, że dotyczy ona dotacji i nie mogło tego zmienić jakiekolwiek późniejsze wyjaśnienie uzyskane od organu Gminy na temat popełnionej w uchwale pomyłki językowej/redakcyjnej, skoro nie przeprowadzono żadnego postępowania w celu zmiany lub uchylenia uchwały albo jej sprostowania. W takim stanie rzeczy organem nadzoru właściwym do oceny jej zgodności z prawem powinna być Regionalna Izba Obrachunkowa, a nie Wojewoda. Taki przedmiot rozstrzygnięcia uchwały mieści się w granicach pojęcia "spraw finansowych" określonych w art. 86 i art. 90 ust. 2 u.s.g. oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a przede wszystkim art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Regionalna Izba Obrachunkowa nie mogła zatem z tej przyczyny uznać się za niewłaściwą w sprawie oceny tej uchwały pod kątem zgodności z prawem i przekazać jej do kontroli Wojewodzie. Zasadnie, Wojewoda i Gmina, podnieśli kwestię braku legitymacji Wojewody do wniesienia skargi na taką uchwałę do sądu administracyjnego w trybie określonym w art. 93 ust. 1 u.s.g. Prawo wniesienia na tej podstawie skargi do sądu administracyjnego przysługuje tylko faktycznemu organowi nadzoru, który w granicach własnych kompetencji mógłby poddać daną uchwałę ocenie zgodności z prawem w terminie określonym w art. 91 ust. 1 u.s.g. Przy ustaleniu właściwości jednego z tych organów rozstrzygające znaczenie może mieć jedynie to, czy przedmiot kontrolowanego aktu mieści się w pojęciu "spraw finansowych". Kompetencje nadzorcze wojewody i regionalnej izby obrachunkowej mają bowiem charakter rozłączny. Treść uchwały nie wykazuje natomiast, aby zawarto w niej rozstrzygnięcia w materii podlegającej nadzorowi różnych organów nadzoru. Z podanych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 2 P.p.s.a. oraz art. 86 i art. 93 ust. 1 u.s.g., Sąd odrzucił skargę Wojewody jako niedopuszczalną, uznając, że podmiot ten nie wykazał legitymacji procesowej do wniesienia skargi.