I SA/Rz 400/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Asesor WSA Jacek Boratyn /spr./, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik oddala skargę.

Rada Miejska w [...] w dniu z 29 kwietnia 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] (dalej zwaną: uchwałą) w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 21 maja 2019 r, pod numerem 2876. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały Rada Miejska w [...] wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej u.s.g.), a także art. 6 j ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 6 k ust 1-3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 u.c.g.). W § 1 ust. 3 uchwały ustalono miesięczne stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi od jednego gospodarstwa domowego. I tak, w przypadku odpadów zbieranych i odbieranych w sposób selektywny, stawka dla gospodarstwa jednoosobowego wyniosła 15 zł, a pozostałych gospodarstw 29,80 zł (§ 1 ust. 3 pkt 1 uchwały). W przypadku odpadów, które nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny, opłata w przypadku gospodarstwa jednoosobowego wyniosła 30 zł, a pozostałych gospodarstw domowych 59,60 zł (§ 1 ust. 3 pkt 1 uchwały). Skargę na uchwalę, dotyczącą jej § 1 ust. 3, wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] zarzucając, że w tym właśnie punkcie narusza ona w sposób istotny art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6j ust. 2 u.c.g., a to w związku z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w cytowanym przepisie dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie, zależnie od liczby osób w nich zamieszkujących, oraz zróżnicowanie na tej podstawie wysokości opłat. W związku z powyższym prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3 uchwały. W uzasadnieniu skargi prokurator stwierdził, że zgodnie z art. 6 j ust. 2 u.s.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Zdaniem skarżącego, w ramach metody ustalania opłaty, o której mowa w przedmiotowym przepisie, brak jest podstaw do wprowadzania dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych, w zależności od liczby zamieszkujących je osób i różnicowanie na tej podstawie wysokości stawek opłaty. W dalszej części uzasadnienia prokurator wyraził przekonanie, że pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem gospodarstwa domowego. Tak więc regulacja § 1 pkt 3 uchwały wykracza, w jego ocenie, poza ramy delegacji ustawowej, gdyż przepisy u.c.g. nie przyznają radzie miasta kompetencji do wprowadzenia w/w kryterium. Na poparcie swojego stanowiska prokurator powołał się na motywy, zawarte w uzasadnieniach wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), z 6 maja 2016 r., sygn. II FSK 16/16, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 listopada 2016 r., sygn. I SA/Łd 857/16 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl ). Burmistrz Miasta i Gminy [...], w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając argumentację na poparcie swojego stanowiska stwierdził, że rada gminy może łącznie stosować różne kryteria różnicujące stawki opłaty. W tym zakresie zaznaczył również, że w art. 6 k ust. 1 pkt 1 u.c.g. wyraźnie stwierdzono, że dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Burmistrz powołał się w tym zakresie, między innymi na wyrok NSA z 22 stycznia 2016 r., sygn. II FSK 3231/15 (dost. w CBOiS). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w [...], w przypadku której prokurator stanął na stanowisku, że jest ona częściowo sprzeczna z prawem, tj. w odniesieniu do postanowień jej § 1 pkt 3. Owej sprzeczności z prawem prokurator upatruje w różnicowaniu gospodarstw domowych, w odniesieniu do których przyjęto naliczanie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z uwagi na liczbę wchodzących w ich skład osób, dla którego to zróżnicowania brak jest, w jego ocenie, podstaw w delegacji ustawowej dla rad gmin, jaka została zawarta w przepisach u.c.g. Na tej podstawie prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w tym właśnie zakresie. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały zawarte zostały w art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), który w § 1 stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił jednak rodzaju, ani stopnia tego naruszenia prawa, które skutkowałoby zastosowaniem tej właśnie sankcji. Wobec tego, w zakresie wykładni pojęcia "naruszenia prawa", za zasadne uznać należy posiłkowanie się przepisami u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być skutkiem aktów uchwalanych przez organy stanowiące gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Podobne regulacje znajdują się również w ustawach regulujących działalność samorządu powiatowego i samorządu województwa. Tak więc ostateczna ocena znaczenia i prawnej doniosłości ewentualnego naruszenia prawa pozostawiona została uznaniu Sądu (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie..., 2004, s. 434), który winien zważyć wszelkie okoliczności związane ze znaczeniem i skutkami wydania konkretnego aktu prawa miejscowego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że Rada Miejska w [...] dopuściła się naruszenia prawa, wydając zaskarżoną uchwałę, a tym bardziej, że naruszenie to miało charakter istotny. Zaskarżona uchwała, dotycząca wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wydana została na podstawie przepisów u.c.g., a konkretnie art. 6 k w zw. art. 6 j tej ustawy. Pierwszy z tych przepisów (w ust. 1 pkt 1 ) stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały, dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i ust. 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Przytoczony wyżej przepis zawiera normę, będącą upoważnieniem dla organu stanowiącego gminy do wyboru jednej z metod ustalania opłat, wskazanych w art. 6 j. ust. 1 i ust. 2 u.c.g. Zgodnie z art. 6 j ust. 1 u.c.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W myśl natomiast art. 6 j ust. 2 u.c.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6 c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Oba zacytowane wyżej przepisy, określające modele kształtowania systemu pobierania opłat, prezentują różne sposoby ich naliczania, bez określania bezwzględnego obowiązku skorzystania tylko i wyłącznie z jednego z nich. Co więcej, kryteria na których te modele się opierają, w niektórych przypadkach są zbieżne. Dotyczy to zwłaszcza liczby osób zamieszkujących nieruchomość, która może być zarówno czynnikiem wyznaczania opłaty, liczonej od osoby, jak również zawierać się w zbiorczym kryterium, o którym traktuje art. 6 j ust. 2 u.c.g., tj. pojęciu gospodarstwa domowego. Zgodnie z art. 6 j ust. 1 pkt 1 u.c.g. opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi może być kształtowana w oparciu o kryterium liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, tak więc wymierzanie jej, niejako łącznie, w odniesieniu do gospodarstw domowych, na co pozwala art. 6j ust. 2 u.c.g., mogących obejmować zarówno jedną, jak i więcej niż jedną liczbę osób, z uwzględnieniem tej właściwości gospodarstwa, nie pozwala upatrywać w tym naruszenia prawa. Przepis art. 6 k ust. 1 pkt 1 u.c.g., odsyłający do art. 6 j ust. 1 i ust. 2 u.c.g., jeżeli chodzi o metody wymierzania opłaty, nie zawiera postanowień stanowiących o bezwzględnej konieczności rozłącznego stosowania tylko jednej z tych metod. Poza tym przyjęcie kryterium gospodarstwa domowego, jako podstawy wymierzania opłaty, nie stoi w sprzeczności z różnicowaniem wielkości poszczególnych gospodarstw, właśnie w oparciu o liczbę jego członków, a tym samym liczbę mieszkańców zamieszkujących na danej nieruchomości. Wprawdzie przepisy u.c.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie powzięcia zaskarżonej uchwały, tj. 29 kwietnia 2019 r., nie zawierały regulacji, pozwalających wprost na łączenie kryteriów różnicujących stawki opłaty, jednakże możliwość tego rodzaju wynikała nie tylko z wykładni gramatycznej całokształtu regulacji u.c.g., ale również wykładni systemowej i funkcjonalnej tych przepisów. Wniosek tego rodzaju można bowiem wywieść z art. 6 j ust. 2 a u.c.g., który stanowił, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Brzmienie przytoczonej regulacji wskazuje wprost na to, ze wolą ustawodawcy było pozostawienie uchwałodawcy – organowi stanowiącemu jednostek samorządu terytorialnego, odpowiedniej swobody w tym zakresie, celem dostosowania wysokości opłat do warunków miejscowych i zapewnienia odpowiedniej elastyczności w zakresie kształtowania polityki gospodarowania odpadami, w celu umożliwienia sprawnej realizacji przyjętych założeń w tym zakresie. W tym wypadku istotne jest również to, że przepis art. 6 j ust. 2 a został umieszony bezpośrednio po ust. 1 i ust. 2 art. 6 j u.c.g., wobec czego uzasadnionym jest stwierdzenie, że sama systematyka ustawy sprawia, że wynikająca z niego (art. 6 j ust. 2 a ) regulacja winna się odnosić do wszystkich wymienionych w ustawie metod naliczania opłat. Podobnie dokonując wykładni wskazanych wyżej przepisów nie sposób pominąć tego, że art. 6 j ust. 2 a u.c.g., z dniem 6 września 2019 r. został uzupełniony o zd. 2, w myśl którego rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Jak wynika z uzasadnienia projektu (druk sejmowy nr 3495) ustawy nowelizującej u.c.g. (ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579 z późn. zm.), zmieniającej tę ustawę z dniem 6 września 2019 r., zmiana ta ma charakter doprecyzowujący i jest konsekwencją wcześniejszych zmian u.c.g., a służyć ma zapewnieniu gminom bardziej elastycznego korzystania z kryteriów różnicujących stawki. Tak więc również ta wskazówka interpretacyjna analizowanych przepisów u.c.g. prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do upatrywania naruszenia prawa w zróżnicowaniu opłat naliczanych od gospodarstwa domowego, w oparciu o liczbę osób w nim pozostających. Tak więc nieuprawnione jest stanowisko prokuratora, że gmina, decydując się na naliczanie opłaty w odniesieniu do gospodarstwa domowego, nie może różnicować przyjętych stawek, w oparciu o liczbę członków danego gospodarstwa. Zakazu tego rodzaju nie sposób bowiem wywieść z regulacji u.c.g. Argumentem przemawiającym za zasadnością stanowiska skarżącego nie może stanowić również to, że liczby mieszkańców danej nieruchomości nie można utożsamiać z liczbą osób wchodzących w skład konkretnego gospodarstwa domowego. Nic nie stoi bowiem na przeszkodzie, w świetle zaskarżonej uchwały, do wymierzenia opłaty oddzielnie od każdego gospodarstwa domowego, a zróżnicowanie jej w oparciu o liczbę osób w nim pozostających, zapewni właściwe ukształtowanie wysokości tej opłaty. Rada Miasta w [...], dokonując wyboru metody naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wbrew twierdzeniom skargi, nie wykroczyła poza wynikającą z u.c.g. delegację do tego, ani jeżeli chodzi o jej zakres przedmiotowy, ani też ograniczenia związane z możliwymi do przyjęcia kryteriami kształtowania opłaty. Twierdzenia w tym zakresie prokuratora nie znajdują uzasadnionych podstaw. Mając więc na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.