I SA/Rz 352/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Piotr Popek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na czynność Prezydenta Miasta wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej postanawia 1. umorzyć postępowanie sądowe, 2. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego "A." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A. sp. z o.o., z siedzibą w Ł. (dalej: Skarżąca) złożyła skargę na czynność organu – Prezydenta Miasta R. (dalej: Organ), w części zaniżenia wypłaty dotacji oświatowej za marzec 2020 r., przysługującej na słuchaczy: • Szkoły Policealnej Centrum Nauki i Biznesu "Ż." w R., • Szkoły Policealnej Medycznej "Ż." w R.. Łączną kwotę niewypłaconej dotacji Skarżąca określiła na 4 093,69 zł. W uzasadnieniu skargi wskazała, w jaki sposób została obliczona ostatnio wskazana kwota. Opisała, dlaczego zasadne jest stanowisko, że kwota dotacji oświatowej za marzec 2020 r. została bezpodstawnie obniżona. Wniosła o stwierdzenie bezskuteczności wypłaty zaniżonej dotacji oświatowej w marcu 2020 r. oraz uznanie obowiązku wypłaty przez Organ na rzecz Skarżącej dotacji we właściwej kwocie. Sformułowała również wniosek o zasądzenie na jej rzecz od Organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi w całości, przedstawiając swoje stanowisko, że dotacja została wypłacona w należytej wysokości. W piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2020 r. Skarżąca wskazała, że w skardze omyłkowo wskazano kwotę zaniżenia wypłaconej dotacji, gdyż prawidłowa kwota to 29 206,12 zł; do pisma dołączyła swoje wyliczenia w tym zakresie. W piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2020 r. Organ – odpowiadając na pismo procesowe Skarżącej z dnia 13 lipca 2020 r. – poza podtrzymaniem stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę, wskazał że "wyrównał" przysługującą Skarżącej dotację za marzec 2020 r. Przedstawił wyliczenia. Podniósł, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe wobec wypłacenia dotacji w należnej wysokości. Odpis pisma został doręczony pełnomocnikowi Skarżącej w dniu 18 sierpnia 2020 r. Skarżąca nie zakwestionowała okoliczności podniesionych w piśmie z dnia 31 lipca 2020 r. przez Organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest rozważenie, wobec rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z uwzględnieniem orzecznictwa Sądu Najwyższego, czy sąd administracyjny posiada ustawowe kompetencje do rozpoznania niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Jak stanowi zaś art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola, o której mowa w przytoczonym wyżej przepisie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z ugruntowanego w doktrynie stanowiska, odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19). Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wypłata dotacji oświatowej, która zdaniem skarżącej, nastąpiła w zaniżonej wysokości. Podstawę prawną wypłaty dotacji stanowiła zaś ustawa o finansowaniu oświaty, która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.). Zacytowany wyżej przepis określa, które to czynności, związane z ustaleniem wysokości lub ich przekazaniem, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z jego treści wynika, że sama wypłata dotacji jest wynikiem pewnego procesu, w ramach którego najpierw dochodzi do ustalenia wysokości przysługującej danemu podmiotowi dotacji. Tak więc przedmiotowa wypłata jest rezultatem określonego rodzaju kalkulacji, których zasady zostały wyraźnie sprecyzowane w przepisach omawianej ustawy. Wśród regulacji mających wpływ na ostateczną wysokość dotacji znalazły się, między innymi, przepisy art. 27 i art. 34 § 3 ustawy o finansowaniu oświaty, z których pierwszy odnosi się do sytuacji, w której jeden uczeń uczęszcza więcej niż do jednej szkoły, dotowanej przez daną jednostkę samorządową, określając sposób wskazania tej, której jest jako jedyna uprawniona do dotacji, natomiast drugi odnosi się do korygowania liczby uczniów, na których może przysługiwać dotacja, z uwagi na osiągnięcie współczynnika frekwencji na zajęciach, wynoszącego 50 %. Oba te przepisy (art. 27 i art. 34 ust. 3) nie zostały wskazane w art. 47 ustawy o finansowaniu oświaty, jako regulacje odnoszące się do czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., niemniej jednak brak jest podstaw do odmawiania wskazanych w nim czynnościom charakteru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wniosek taki płynie przed wszystkim z tego, że spełniają one wszystkie warunki (wyżej wskazane) które determinują uznanie za czynności z zakresu administracji publicznej. I tak, nie są decyzjami lub postanowieniami, mają charakter indywidualny (odnoszą się do konkretnego adresata – skarżącej), podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, podejmowane są w zakresie administracji publicznej, w ramach jednostronnego działania uprawnionego organu, wykonującego zadania z tego zakresu. W tej sytuacji brak jest podstaw do kwestionowania tego, że są to czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poddane kognicji sądów administracyjnych. Zaznaczyć też należy, że niewskazanie czynności zmierzających bez wątpienia do ustalenia wysokości dotacji, o których mowa w art. 27 i art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17 ze zm.), w art. 47 tego aktu, nie może stanowić podstawy do wyłączenia kognicji sądów administracyjnych w tym przypadku. Przepis ten bowiem (art. 47 ustawy o finansowaniu oświaty) nie stanowi, że czynnościami o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., są wyłącznie te, które realizowane są na podstawie przepisów w nim enumeratywnie wymienionych. Problematyka dotycząca rozstrzygnięcia administracyjnego lub cywilnego charakteru czynności związanych z ustaleniem wysokości i wypłatą dotacji oświatowych była przedmiotem sporów zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, przed wejściem w życie ustawy o finansowaniu oświaty. Na mocy jej regulacji kwestia ta została przekazana w gestię administracji i brzmienie art. 47 przedmiotowej ustawy stanowi tego wyraz. W tymże przepisie jednoznacznie przesądzono, że te z czynności, których charakter w największym stopniu budził wątpliwości, są czynnościami z zakresu administracji publicznej. Tak więc przepis art. 47 ustawy o finansowaniu oświaty stanowi doprecyzowanie tej kwestii i jako taki nie może stanowić podstawy do eliminowania innych, niewymienionych w nim czynności z kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, odnośnie których to ustawodawca przewidział kognicję sądów administracyjnych, jeżeli spełniają one wszystkie cechy pozwalające je za takie uznać. W tym miejscu dodać też należy, że Sąd w niniejszym składzie nie podziela prezentowanego w judykaturze poglądu, że wypłata dotacji stanowi wyłącznie czynność techniczną, przekazania fizycznego środków finansowych, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych, jako czynność z zakresu administracji publicznej. Jak to już bowiem zasygnalizowano w niniejszych rozważaniach, przedmiotowa wypłata jest finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu, dokonanego na podstawie konkretnych regulacji prawnych, do stosowania których uprawniony jest organ administracji. Niezależnie od powyższego nie sposób również pominąć tego, że wyłączenie drogi postępowania cywilnego, w przypadku wypłaty dotacji oświatowej, nie może prowadzić do pozbawienia podmiotów ubiegających się o tego rodzaju dotację prawa do sądowej weryfikacji podjętych przez organy administracji publicznej działań. Z mocy art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn ( niż określone w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 – przyp. Sądu ) stało się bezprzedmiotowe. Wspomnieć należy również o przepisie art. 54 § 3 P.p.s.a., z mocy którego organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Odnosząc przytoczone uregulowania do okoliczności występujących w sprawie, a w szczególności, że wypłata kwoty, która była wskazywana przez Skarżącą, jako zaniżenie wypłaconej dotacji oświatowej (zresztą doprecyzowana wskutek kolejnych pism procesowych Organu) nastąpiła po upływie okresu, o którym mowa w art. 54 § 3 P.p.s.a., to stwierdzić należy, ze brak jest podstaw do zastosowania ostatnio wskazanego przepisu. Biorąc jednak pod uwagę charakter aktu zaskarżonego tj. czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., którą należy określić – w pewnym uproszczeniu – w kontekście nauki prawa administracyjnego jako czynność materialno-techniczną należy stwierdzić, że wypłata kwoty wskazywanej przez Skarżącą jako zaniżenie faktycznie wypłaconej dotacji oświatowej powoduje bezprzedmiotowość postępowania sądowego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W tej sytuacji Sąd umorzył postępowanie sądowe. Z uwagi na "uwzględnienie" skargi przez Organ Sąd zasądził na rzecz Skarżącej od Organu koszty postępowania sądowego, przy zastosowaniu art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną kwotę 680 zł składa się kwota 200 zł z tytułu uiszczonego wpisu od skargi oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata w kwocie 480 zł.