I SA/Rz 332/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Tomasz Smoleń /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi M.Z. na czynność Wójta Gminy Krościenko Wyżne z dnia 24 kwietnia 2023 r. w postaci odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji oświatowej oddala skargę.

Wójt Gminy {...}po rozpatrzeniu wniosku M.Z.(dalej: skarżący), o przyznanie dotacji naprowadzony przez niego Niepubliczne [...] Przedszkole "M" w {...}, w terminie wcześniejszym niż od rozpoczęcia roku budżetowego, nie przychylił się do wniosku skarżącego. Skarżący, będący organem prowadzącym Niepubliczne [...] Przedszkole "M" w {...} wnioskiem z {...} marca 2023 r. zwrócił się do Wójta Gminy {...}o udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego tj. na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2082 z późn. zm., dalej u.o.f.z.o.). W wyżej wskazanym piśmie skarżący zwrócił się o udzielenie dotacji na dzieci, które uczęszczają lub będą uczęszczać do prowadzonego przez niego przedszkola w {...} od stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. ewentualnie, w przypadku, gdyby Gmina {...} nie dysponowała środkami na wypłatę dotacji w okresie od 1 kwietnia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Przedmiotowy wniosek dotyczy dotacji na dziesięcioro dzieci, tym na czworo dzieci z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego z zaburzeniami ze spektrum autyzmu oraz sześcioro dzieci bez orzeczeń. Skarżący podał również, że przedszkole "M" jest jedynym [...] przedszkolem w Gminie{...}, zapewniającym dzieciom posiadającym orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego realizację wszystkich zaleceń z tych orzeczeń, co pozwoli na zaopiekowanie się dziećmi z orzeczeniami o potrzebie specjalnego kształcenia zamieszkującymi na terenie gminy bez potrzeby poszukiwania przez rodziców opieki w innych placówkach poza Gminą. Następnie podniósł, że przedszkole "M" posiada odpowiednią wyspecjalizowaną kadrę oraz bogaty wachlarz zajęć dla dzieci z orzeczeniami, jak i bez orzeczeń. Wniosek zawierał również szczegółowe wyliczenia związane z kosztami jakie będą ponosić rodzice dzieci uczęszczających do przedszkola oraz wyliczenie kosztów i opłat jakie są związane z funkcjonowaniem przedszkola. Wójt Gminy {...}odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego, o czym poinformował go pismem z 24 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska, wyrażonego we wskazanym wyżej piśmie, organ wskazał, że argumenty przedstawione w uzasadnieniu wniosku nie stanowią podstawy do przyznania dotacji z uwagi na brak środków w budżecie Gminy{...}. Organ wskazał, że podczas prac nad budżetem Gminy zobowiązany jest zabezpieczyć środki na wydatki związane z dotacjami dla: placówek publicznych oraz działających placówek niepublicznych. Podnoszona przez skarżącego argumentacja, że prowadzone przez niego przedszkole jest jedynym [...] przedszkolem w Gminie{...}, zapewniającym dzieciom posiadającym orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego realizację wszystkich zaleceń z tych orzeczeń, co pozwoli na zaopiekowanie się dziećmi z orzeczeniami o potrzebie specjalnego kształcenia zamieszkującymi na terenie gminy bez potrzeby poszukiwania przez rodziców opieki innych placówkach poza Gminą również nie zasługuje na aprobatę. W pierwszej kolejności organ zwrócił uwagę, że co prawda na terenie Gminy {...}nie ma przedszkola [...], co nie oznacza, że samorządowe przedszkole nie może zapewnić właściwej opieki nad dziećmi z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego. Co więcej przedszkole samorządowe realizuje właściwą opiekę stosownie do zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego. Posiada odpowiednio wykwalifikowaną kadrę oraz posiada w swojej ofercie również zajęcia dla dzieci z niepełnosprawnościami. Organ wskazał, że w dostarczonych przez skarżącego orzeczeniach Zespół Orzekający Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w {...} stwierdził, że najkorzystniejszą formą kształcenia dla poszczególnych dzieci będzie nauka w przedszkolu ogólnodostępnym lub dopuszcza możliwość uczęszczania do przedszkola ogólnodostępnego. Tym samym dzieci wskazane we wniosku skarżącego, w tym dzieci z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego, mogą znaleźć właściwą opiekę w samorządowym przedszkolu na terenie Gminy{...}. Po drugie, nie będzie konieczności poszukiwania przez rodziców opieki w innych placówkach poza Gminą, gdyż żadne z dziesięcioro uczęszczających do przedszkola "M" dzieci, tym czworo dzieci z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego z zaburzeniami ze spektrum autyzmu oraz sześcioro dzieci bez orzeczeń, nie zamieszkuje na terenie Gminy{...}. Odnosząc się natomiast do trudnej sytuacji związanej z kosztami utrzymania przedszkola, w tym związanych z opłatami oraz kosztami kredytu, organ zwrócił uwagę, że w budżecie Gminy {...} bark jest wygospodarowania środków celem przyznania dotacji. Podkreślił, że środki na dotację mają charakter publiczny, dlatego też gospodarowanie nimi winno odbywać się w sposób racjonalny, oszczędny i efektywny. To zaś uzasadnia ostrożne podejście do ich dysponowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł skarżący zaskarżając w całości czynność Wójta Gminy {...}z dnia {...} kwietnia 2023 r., znak pisma {...}polegającą na odmowie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji oświatowej na prowadzone przez niego Niepubliczne [...] Przedszkole "M" w {...}w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego tj. od stycznia 2023 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa maturalnego: 1) art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o. przez jego błędne zastosowanie, polegające na: - nieuwzględnieniu, że skarżący w dniu 30 września 2022 r. złożył do organu wniosek o przyznanie dotacji na 2023 r. wraz z określeniem planowanej liczby uczniów, a tym samym poinformował organ o okoliczności istotnej dla planowania wydatków budżetowych, gdy dodatkowo termin na złożenie wniosku o przyznanie dotacji ma charakter wyłącznie instrukcyjny; - pominięciu okoliczności, że złożenie przez skarżącego wniosku o wypłatę dotacji w dniu 30 września 2022 r., dawało organowi możliwość na zabezpieczenie środków w budżecie Gminy na ten cel na rok 2023, - pominięciu okoliczności, że nawet jeżeli Gmina nie uwzględniła w budżecie dodatkowych środków na cel związany z kształceniem dzieci niepełnosprawnych, to w sytuacji gdy po dniu sprawozdawczym, tj. po dniu 30 września 2022 r. wzrosła liczba zadań oświatowych, jednostka samorządu terytorialnego może ubiegać się o zwiększenie subwencji oświatowej, - przypisaniu istotnego znaczenia, że dzieci niepełnosprawne, z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego, jak i dzieci nieposiadające orzeczeń wykazane przez skarżącego we wniosku o dotację nie pochodzą z Gminy {...}i mogą uczęszczać do placówek samorządowych, które zdaniem organu, mogą w pełni realizować zalecenia zawarte w orzeczeniach, - nierespektowaniu zasad sprawiedliwości, równości oraz ustawowej idei zaspokajania przez jednostkę samorządu terytorialnego zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym także obejmujących edukację, 2) art. 33 ust. 3 u.o.f.z.o. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że jedynym kryterium wskazującym na datę rozpoczęcia przez przedszkole działalności jest wpis do ewidencji Rejestru Szkół i Placówek Oświatowych, a organ nie ma obowiązku brania pod uwagę faktów i okoliczności przytaczanych przez stronę, czy rzeczywiście działalność placówki rozpoczęła się po 30 września. Dodatkowo skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8, art. 6 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zmierzających do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu dzieci objętych opieką przedszkola, w tym w szczególności dzieci niepełnosprawnych. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uznanie zaskarżonej czynności w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego za bezskuteczną, uznanie uprawnienia skarżącego do otrzymania dotacji w roku 2023 w związku z prowadzeniem przedszkola [...] w K., na podstawie art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy {...}wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli Sądu, pod względem legalności, jest prawna forma działania administracji publicznej, jaką stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność ta odnosi się do nieprzyznania skarżącej dotacji w terminie wcześniejszym, niż od początku roku budżetowego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 47 u.o.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i 41 są czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Udzielenie dotacji oświatowej czy też odmowa jej udzielenia nie następuje w formie decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie postępowania administracyjnego lecz zgodnie z powołanym art. 47 u.o.f.z.o. stanowi wykonywanie czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odmowa przyznania dotacji nie powinna więc przybierać formy decyzji. Ustawodawca nie przewidział żadnego sformalizowanego sposobu zawiadamiania organów prowadzących placówki oświatowe o nieudzieleniu dotacji. Zawiadomienie strony takiego postępowania o sposobie załatwienia sprawy nie powinno przybierać formy decyzji, a jedynie formę zwykłego pisma. Zatem forma zawiadomienia skarżącego przez organ dotujący o odmowie przyznania dotacji w postaci pisma informacyjnego była prawidłowa. Dokonując oceny wniesionej skargi na zaskarżoną czynność, należy wskazać, że prawne ramy sporu toczonego przez skarżącego z Wójtem Gminy K. zakreśla art. 33 ust. 4 u.f.z.o., który stanowi, że na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Kluczowe znaczenie w tym wypadku ma zawarty w treści zacytowanego wyżej przepisu zwrot, że "organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji (...) może wyrazić zgodę (...) na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego". Wynika z niego w sposób jednoznaczny, że jeżeli chodzi o wcześniejsze przekazanie dotacji, niż od następnego roku budżetowego, to właściwy organ korzysta w tym zakresie z przyznanej mu w tym zakresie swobody. Nie jest on bowiem zobligowany do uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Jeżeli chodzi bowiem o sposób jego załatwienia, to działa on w tym zakresie w granicach uznania administracyjnego. Nie oznacza ono jednak całkowitej dowolności po jego stronie, gdyż korzystając z uznania administracyjnego organ winien przeprowadzić najpierw adekwatne ustalenia, w zakresie zaistnienia po stronie wnioskodawcy przesłanek do udzielenia mu dotacji, a następnie, odnosząc się w sposób władczy do jego wniosku, przedstawić w sposób jasny, logiczny i rzeczowy motywy swojego rozstrzygnięcie. W tym zakresie winien przedstawić swoją argumentację, w świetle której nieprzyznanie dotacji w terminie wcześniejszym uznać należałoby za zasadne. W kontrolowanej sprawie Wójt Gminy {...}nie przyznał skarżącemu dotacji na prowadzone przez niego przedszkole, w terminie wcześniejszym, uzasadniając to głównie brakiem środków finansowych, które Gmina mogłaby przeznaczyć na dotowanie nowej placówki. Organ wskazał, że podczas prac nad budżetem Gminy {...}zobowiązany jest zabezpieczyć środki na wydatki związane z dotacjami dla: placówek publicznych oraz działających placówek niepublicznych. Wójt Gminy {...}podał, że w budżecie Gminy{...}, bark jest wygospodarowania środków celem przyznania dotacji. Podkreślił, że środki na dotację mają charakter publiczny, dlatego też gospodarowanie nimi winno odbywać się w sposób racjonalny, oszczędny i efektywny. To zaś uzasadnia ostrożne podejście do ich dysponowania. Organ nadmienił również, że na terenie Gminy {...}nie ma przedszkola [...], co nie oznacza, że samorządowe przedszkole nie może zapewnić właściwej opieki nad dziećmi z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego. Przedszkole samorządowe realizuje właściwą opiekę stosownie do zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego. Posiada odpowiednio wykwalifikowaną kadrę oraz posiada w swojej ofercie również zajęcia dla dzieci z niepełnosprawnościami. W dostarczonych przez skarżącego orzeczeniach Zespół Orzekający Poradni Psychologiczno- Pedagogicznej w{...} stwierdził, że najkorzystniejszą formą kształcenia dla poszczególnych dzieci będzie nauka w przedszkolu ogólnodostępnym lub dopuszcza możliwość uczęszczania do przedszkola ogólnodostępnego. Tym samym dzieci wskazane we wniosku skarżącego, w tym dzieci z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego, mogą znaleźć właściwą opiekę w samorządowym przedszkolu na terenie Gminy{...}. Odnosząc się do tego rodzaju argumentacji podniesionej przez organ dotujący stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w tym zakresie organ w sposób dowolny odmówił skarżącemu wypłaty dotacji. Korzystając z przysługującej mu, na podstawie art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o. swobody, w zakresie przyznania dotacji w terminie wcześniejszym, niż od początku roku budżetowego, organ nie przychylił się do wniosku skarżącego w tym przedmiocie, przedstawiając (w piśmie informującym o nieprzyznaniu dotacji, zgodnie z wnioskiem), konkretne i racjonalne argumenty, w świetle których jego stanowisko nie może być uznane za dowolne, a tym bardziej za godzące w interesy społeczności lokalnej. Podkreślić trzeba, że informacja o nieprzyznaniu skarżącej dotacji w terminie wcześniejszym, niż od początku roku budżetowego, nie będąc decyzją ani postanowieniem, nie musi odpowiadać wymogom, dotyczącym tych aktów, w zakresie ich uzasadnienia. Jednakże organ, podejmując rozstrzygnięcie w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie nie tylko przesłanki, jakimi się kierował, w szczególności odmawiając przyznania dotacji, ale także powinien odnieść się do argumentacji przedstawionej przez stronę w toku postępowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia, w tym we wniosku. Działanie organu będzie zgodne z prawem tylko wtedy, gdy swoją odmowę przyznania dotacji należycie uzasadni i wyjaśni, w tym odniesie się do argumentacji wnioskodawcy i przedstawi kryteria, jakimi się kierował załatwiając odmownie wniosek strony. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ sprostał temu zadaniu. Wskazać należy, że przyznanie dotacji w terminie wcześniejszym, niż od początku roku budżetowego, co wyżej podkreślono, następuje w ramach skorzystania przez właściwy organ z przyznanej mu w tym zakresie swobody, a więc pewnego zakresu luzu decyzyjnego, dlatego też skorzystanie przez właściwy organ z tego uprawnienia, o ile oczywiście nie jest wyrazem całkowicie dowolnej decyzji z jego strony w tym zakresie, pozbawionej racjonalnego uzasadnienia, nie może być rozpatrywane w kategoriach uchybienie zasadzie równości podmiotów wobec prawa, czy też zasady sprawiedliwości. Po stronie podmiotu występującego o przyznanie mu dotacji w terminie wcześniejszym nie istnieje bowiem jakiekolwiek roszczenie w tym zakresie. Tak samo zwrócić należy uwagę, że o udzielenie dotacji występuje podmiot prowadzący placówkę oświatową, wobec czego uwzględnienie bądź nieuwzględnienie jego wniosku oddziałuje bezpośrednio jedynie na sferę jego uprawnień i co za tym idzie obowiązków. Skutku takiego nie wywołuje natomiast w odniesieniu uprawnień osób zainteresowanych ofertą edukacyjną placówki skarżącego, czy też społeczności lokalnej. Wobec tego, nie można w tym zakresie upatrywać naruszenia prawa, zwłaszcza, że jak wykazał organ, osoby te mogą korzystać z oferty innych podmiotów. Mając powyższe na uwadze za bezpodstawny należy uznać zarzut naruszenia art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o. podniesiony w pkt 1 petitum skargi albowiem organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego, odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego. Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 2 petitum skargi, podkreślić trzeba, że zaskarżona czynność Wójta Gminy {...} z 24 kwietnia 2023 r., polegającą na odmowie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji oświatowej na prowadzone przez skarżącego Niepubliczne [...] Przedszkole "M" w {...}w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego tj. od stycznia 2023 r. oparta była na przepisie art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o. Natomiast przepis art. 33 ust. 3 u.o.f.z.o. był podstawą czynności Wójta Gminy {...}z {...} grudnia 2022 r., którą poinformowano skarżącego, że Gmina {...}nie może przyznać dotacji na 2023 rok. Czynność ta nie została przez skarżącego zaskarżona we właściwym terminie i dlatego zarzut odnoszący się do czynności z{...} grudnia 2022 r. nie może być przedmiotem rozpoznania w obecnie rozpoznawanej sprawie. Z tego względu wskazany zarzut jest chybiony. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. W ocenie Sądu organ sprostał wymaganiom wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasadzie praworządności oraz w art. 8 k.p.a. zasadzie pogłębiania zaufania obywateli, zgodnie z którą, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Fakt, że wniosek skarżącego o dotację nie został uwzględniony nie stanowi automatycznie podstawy do uznania zasadności naruszenia wynikającego z art. 7 k.p.a. obowiązku uwzględniania słusznego interesu strony w sytuacji, gdy organ przedstawił przekonywującą argumentację uzasadniającą jego stanowisko. W ocenie Sądu, zaskarżona czynność odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie znajdują uzasadnionych podstaw. W związku z tym Sąd, na podstawie art. art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.