I SA/Rz 255/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Jacek Boratyn /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi G.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. oddala skargę.

Skarżący G.S., wnioskiem z 29 stycznia 2021 r., zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS lub Zakład) o zwolnienie go z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach, za listopad 2020 r. ZUS, decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanej przez niego pomocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, stwierdził, że zgodnie z art. 31 zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842, ze zm., zwanej dalej ustawą z 2 marca 2020 r.) na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r" wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Organ stwierdził, że po weryfikacji wniosku skarżącego z danymi z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ustalił, iż przeważającą działalnością gospodarczą skarżącego jest ta oznaczona kodem PKD 10.52.Z. Wobec tego skarżącemu nie przysługuje wnioskowana przez niego pomoc. Wnosząc skargę na decyzję ZUS z [...] lutego 2021 r., skarżący zwrócił się o jej uchylenie i zwolnienie go z obowiązku opłacenia składek za listopad 2020 r. W uzasadnieniu skargi podał, że na dzień 30 września 2020 r., prowadził działalność gospodarczą jedynie w formie spółki cywilnej, a ta oznaczona była kodem PKD 56.10.A. – restauracje i inne placówki gastronomiczne. On zaś w dotyczącym go wpisie miał działalność kwalifikującą się do zwolnienia, oznaczoną kodem 56.10.A, tyle że była ona wpisana jako dodatkowa. Skarżący podkreślił także, że odnoszenie się przez ZUS do treści wpisu w ewidencji działalności gospodarczej jest dla niego krzywdzące, gdyż żaden z przedsiębiorców nie zmienia wpisów co kilka miesięcy, w zależności od tego która branża ma akurat wyższe przychody. Dodał także, że nie posiada żadnych innych źródeł przychodu, co jest w stanie łatwo wykazać. Sytuacja pandemiczna postawiła jego rodzinę w bardzo trudnej sytuacji, naruszającej jego interes. ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodał także, że zgodnie z art. art. 31 zo ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. oceny spełnienia warunku skorzystania z tego rodzaju pomocy dokonuje się na podstawie oznaczenia prowadzonej działalności w rejestrze REGON, w brzmieniu na dzień 30 września 2002 r. Organ stwierdził także, że na dzień 30 września 2020 r. skarżący nie prowadził działalności w zakresie produkcji lodów (PKD 56.10.A), jako przeważającej, ale działalność oznaczona kodem 10.58.Z. Dodał też że zmiana wpisu w tym zakresie, mająca miejsce 29 października 2020 r., pozostaje bez znaczenia na gruncie przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie przepisów zawartych w ustawie z 2 marca 2020 r. Jej przepisy art. 31zo ust. 10 i ust. 11 zostały dodane do ustawy z 2 marca 2020 r. na mocy ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2255), a weszły w życie 30 grudnia 2020 r. W art. 31 zo ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. postanowiono, że na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami [wymienionymi w tym przepisie], zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r., wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Natomiast w art. 31zo ust. 11 ustawy z 2 marca 2020 r. postanowiono, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Wniosek należało przekazać do Zakładu nie później niż do 31 stycznia 2021 r., a odnośnie stopnia utraty przychodu należało złożyć oświadczenie. W niniejszej sprawie ZUS oceniając zasadność wniosku skarżącego stwierdził, że z uwagi na wpisanie w rejestrze REGON, jako przeważającego rodzaju działalności skarżącego kodu PKD, nieuprawniającego do uzyskania zwolnienia, jego wniosek w tym przedmiocie nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżący tymczasem podniósł, że przedmiotowy wpis, nie odzwierciedlał rzeczywistego stanu rzeczy, gdyż jedyna jego działalność, uprawniała go do zwolnienia, według kodu PKD. Tyle tylko, że w rejestrze REGON była ona wpisana jako dodatkowa. W tej sytuacji skarżący uznał za krzywdzące pozbawienie go prawa do zwolnienia. Odnosząc się do przeciwstawnych stanowisk stron stwierdzić należy, że z brzmienia art. 31 zo ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność". Natomiast w art. 31 zo ust. 11 ustawy z 2 marca 2020 r. ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ma (miało) nastąpić ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie"). Środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu. Przedmiotowe domniemanie nie ma ono jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Jego treść i odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., zwanej dalej K.p.a.) oznacza, że należy ono do kategorii domniemań wzruszalnych. Postępowanie w sprawie ulgi jest prowadzone na zasadach określonych w przepisach K.p.a (zob. art. 31zq ust. 7 i ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r.), a zgodnie z art. 76 § 3 K.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez Zakład w trybie określonym w art. 31 zo ust. 11 ustawy z 2 marca 2020 r. mają charakter urzędowy, w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. (zob. art. 43 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 443 z późn. zm.) i są dla Zakładu wiążące, ale przepisy ustawy z 2 marca 2020 r. nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 K.p.a. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą, odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w art. 31 zo ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r., jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie środka dowodowego określonego w art. 31 zo ust. 11 ustawy z 2 marca 2020 r., tj. danych pozyskanych przez Zakład z rejestru podmiotów REGON i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez Zakład z rejestru podmiotów REGON. Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona bezwzględnie od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy jednak do strony inicjującej postępowanie administracyjne. Dokonując wykładni powyższych przepisów Zakład powinien uwzględnić zasady wspólne dla systemu prawnego w Rzeczypospolitej Polskiej, jakie wiążą się z wartością demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Ten sam wymóg powinien przyświecać ustawodawcy podczas konstruowania regulacji normatywnych. Pomoc, o jakiej mowa, powinna być kierowana do podmiotów, które rzeczywiście prowadziły określony w art. 31z o ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. rodzaj działalności gospodarczej (co też w treści tego przepisu uczyniono), a nie [tylko] tym, które legitymują się określonym rodzajem wpisu wyłącznie o formalnym charakterze (o znaczeniu dla statystyki publicznej), niezależnie od tego, czy działalność taką faktycznie prowadziły. Rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego – por. art. 3 ustawy o statystyce publicznej (ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 443 z późn. zm.). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z 7 stycznia 2013 r., sygn. II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r., sygn. II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa z 2 marca 2020 r., nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009 z późn. zm.), (por. § 9). Nawiązano w nim do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni art. 31 zo ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. nie można pomiąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON. W świetle powyższego należy uznać, że pomoc, o jakiej mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r., nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w art. 31zo ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r., rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacja ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana. Nie można przy wykładni przepisów ustawy z 2 marca 2020 r. tracić z pola widzenia także tego, że ustawa ta, w tym kolejne jej nowelizacje, miała (ma) na celu m.in. zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych, COVID-19, np. poprzez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych. Omawiany rodzaj wsparcia został przez Parlament Rzeczypospolitej Polskiej uchwalony w grudniu 2020 r., a przesłanki wsparcia określono według danych gromadzonych przez służby statystyki publicznej na dzień 30 września 2020 r. i 30 września 2019 r. Tymczasem wymiar składek na ubezpieczenia społeczne nie był w tym czasie, ani także w listopadzie 2020 r., uzależniony od rodzaju prowadzonej działalności, określanej według kodów PKD (art. 18 i n. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 423 z późn. zm.). Podobnie większość ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej wprowadzanych kolejnymi rozporządzeniami nie była wprost określana odwołaniem się do kodów PKD (z nielicznymi wyjątkami), lecz miały zasadniczo charakter opisowy (por. np. § 6 i § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w brzmieniu obowiązującym 1 listopada 2020 r., Dz. U. poz. 1758 ze zm.). Dlatego też rozwiązania prawnego określonego w art. 31 zo ust. 11 ustawy z 2 marca 2020 r. nie można traktować jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej działalności, a wnioskujący podmiot gospodarczy może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejsze sprawy stwierdzić należy, że organ, bazując na informacjach w rejestrze REGON, w sposób prawidłowy stwierdził, kierując się domniemaniem z art. 31 zo ust. 11 ustawy z 2 marca 2020 r., że brak było podstaw do przyjęcia, iż z uwagi na przeważający rodzaj prowadzonej działalności skarżący był uprawniony do uzyskania wnioskowanego przez siebie zwolnienia z opłacania składek. Skarżący również nie zaprzeczył, że wpis w rejestrze REGON, aktualny na dzień 30 września 2020 r., nie uprawniał go do uzyskania pomocy, zaznaczył jednak, iż nie był on miarodajny, gdyż rzeczywisty przedmiot jego działalności uprawniał go do uzyskania wsparcia, o którym mowa w art. 31 zo ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. W tym zakresie nie przedstawił jednak żadnych dowodów, potwierdzających tego rodzaju okoliczności, w oparciu o które można by było obalić domniemanie z art. 31 zo ust. 11 ustawy z 2 marca 2020 r. Ograniczył się bowiem do niczym niepopartych twierdzeń w tym zakresie, na podstawie których nie było możliwości stwierdzenia jaki jest faktyczny przedmiot prowadzonej przez niego działalności. Pomimo więc tego, że domniemanie na które powołuje się ZUS jest domniemaniem, które może być obalone na podstawie innych dowodów, to jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zostały one przedstawione. Tymczasem jak to już wyżej stwierdzono, to podmiot domagający się przyznania mu zwolnienia, winien wykazać się w tym zakresie przynajmniej minimalną inicjatywą, wskazującą na zaistnienie okoliczności uzasadniających jego twierdzenia, a co za tym idzie zasadność wniosku o udzielenie mu zwolnienia. Dopiero wówczas można oczekiwać od organu poczynienia w tej kwestii adekwatnych i pełnych ustaleń. W niniejszym przypadku, choć ZUS poprzestał jedynie na samym domniemaniu z art. 31 zo ust. 11 ustawy z 2 marca 2020 r., to jednak, z uwagi na niewskazanie przez skarżącego jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że rzeczywisty przedmiot jego działalności uprawniał go do otrzymania wnioskowanego wsparcia, uznać należy za wystarczające. Organ administracji nie ma bowiem obowiązku poszukiwania z własnej inicjatywy dowodów, świadczących przeciwko domniemaniom, wynikającym z przepisów ustawy. Z uwagi więc na powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., oddalił skargę.