I SA/Rz 206/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi D.W. i P.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca do maja 2020 roku 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych solidarnie na rzecz skarżących D.W. i P.S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi D. W. i P. S. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą s.c. D. W., P. S. (dalej: skarżący) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu z [...] czerwca 2020 r. [....] odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Zaskarżone decyzje zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 27 kwietnia 2020 r. skarżący wnieśli do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w na formularzu RDZ wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 z późn. zm., dalej: ustawa kryzysowa lub covidowa). Decyzją z [...] czerwca 2020 r. organ na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy kryzysowej w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 z późn. zm.) odmówił skarżącym prawa do wnioskowanego zwolnienia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ze zwolnienia ze składek nie mogą skorzystać firmy, które znajdowały się w trudnej sytuacji w grudniu 2019 r. Organ podał, że "wynika to z regulacji UE". W dalszej części uzasadnienia zaznaczono, że analiza akt wykazała, że skarżący znajdują się w trudnej sytuacji, bowiem zaległości na koncie płatnika na dzień 31 grudnia 2019 r. przewyższają przypis za cały 2019 r., zaś we wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek skarżący podali, że wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości kapitału według ksiąg spółki. 19 czerwca 2020 r. skarżący wnieśli do organu pismo z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazano w szczególności, że decyzja w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na podstawie art. 31zo ust. 1 ustawy kryzysowej ma charakter związany i nie jest możliwe uzależnienie zwolnienia od przesłanek innych niż wymienione w tym przepisie, zaś przesłanki te skarżący spełnili. Według skarżących fakt znajdowania się w trudnej sytuacji finansowej nie ma wpływu na przyznanie zwolnienia. Decyzja organu została zatem wydana bez podstawy prawnej. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z 16 listopada 2020 r. organ utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2020 r. Uzasadniając decyzję organ podkreślił, że zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, uregulowane w ustawie kryzysowej, nie jest bezwarunkowe. Organ zaznaczył, że w art. 15zzzh ustawy kryzysowej ustawodawca przyjął, że zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w sekcji 3.1 komunikatu Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz.Urz. UE C 91l z 20 marca 2020 r., dalej: komunikat Komisji). Komunikat Komisji zaś wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26 czerwca 2014 r., dalej: rozporządzenie Komisji) w dniu 31 grudnia 2019 r. Powołując się na art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji, organ zaznaczył, że przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji, gdy w przypadku spółki cywilnej wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości jej kapitału według ksiąg spółki. Następnie zaznaczono, że ze złożonego przez skarżących wniosku wynika, iż wysokość niepokrytych strat spółki przewyższała 50% wysokości jej kapitału według ksiąg spółki. Organ podał, że w celu potwierdzenia danych zawartych we wniosku wezwał spółkę do przesłania sprawozdania finansowego za 2019 r. oraz formularza informacji dotyczących pomocy publicznej związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz jej skutków i swoje rozstrzygnięcie poparł jego analizą, ustalając, że na dzień 31 grudnia 2019 r. oraz na dzień złożenia wniosku wysokość niepokrytych strat spółki przewyższała 50% wysokości jej kapitału (funduszu) podstawowego. Z tych względów organ utrzymał w mocy decyzję z 2 czerwca 2020 r. Na powyższe rozstrzygnięcie organu skarżący wnieśli pismem z [...] grudnia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: • art. 31zo w zw. z art. 31zq ust. 3 ustawy kryzysowej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że warunkiem zastosowania dyspozycji ww. przepisów jest nie tylko spełnienie ustawowo określonych w nich przesłanek uzyskania świadczenia, lecz spełnienie dodatkowych obowiązków nakładanych przez organ, pomimo tego, że przepisy jasno określają jaki wniosek należy złożyć, jakie oświadczenia powinien zawierać, oraz ewentualnie załączniki. Skarżący podnieśli, że organ z własnej inicjatywy katalog ten rozszerzył, a finalnie odmówił zwolnienia z obowiązku ponoszenia składek ze względu właśnie na niespełnienie warunków ustalonych przez ZUS sprzecznie z ustawą. • art. 15zzzh ustawy kryzysowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten nakłada obowiązki na skarżących, w sytuacji gdy przepis ten jest przepisem informacyjnym, nie nakłada żadnego obowiązku na skarżących ani żadnej sankcji. Według skarżących przepis ten stanowi w zasadzie zbędną informację o zasadach przyznawania świadczeń, które obowiązują kraje członkowskie UE. • art. 3.1 lit. ca komunikatu Komisji poprzez uznanie, że stanowi on powszechnie obowiązujący przepis prawa do którego skarżący mają obowiązek się stosować, a także który może być podstawą do wydania decyzji względem skarżących. Tymczasem, jak podnieśli skarżący, Komunikat nie stanowi źródła prawa ani polskiego ani europejskiego. Nie może więc być podstawą do wydania jakiejkolwiek decyzji. Nawet jeśli przepis art. 15zzzh ustawy zawiera informację, że pomoc jest zgodna z ww. komunikatem, to przepis ten nie odsyła do stosowania komunikatu, a tylko informuje, że udzielona pomoc jest z nim zgodna. Tym bardziej więc komunikat ten nie mógłby stanowić podstawy wydania decyzji. Skarżący zaznaczyli, że w zasadzie komunikat Komisji zawiera zbiór wytycznych dla Państwa, które Państwo powinno wprowadzić w obowiązujących przepisach, ale jeśli Państwo tego obowiązku zaniecha, to nie można skutkami tego obciążać skarżących. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący przywołali argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności podkreślili, że gdyby racjonalny ustawodawca chciał uzależnić zwolnienie z należności z tytułu składek od przesłanki nieznajdowania się w trudnej sytuacji, wskazałby to wprost w przepisach, tak jak w projekcie Tarczy 4.0 (ustawa z dnia 4 czerwca 2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych na zapewnienie płynności finansowej przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-191) w art. 4 pkt 1 wskazano wprost, że pomoc określona w artykułach wcześniejszych przysługuje podmiotom które na dzień 31 grudnia 2019 r. nie spełniały kryteriów przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji w rozumieniu art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W szczególności podniesiono, że twierdzenia skarżących są bezzasadne, ponieważ według organu wyłącznie ograniczają się niejako do dosłownej treści art. 31zo w zw. z art. 31zq ust. 3 ustawy kryzysowej, z pominięciem całokształtu przepisów "pomocowych". Wojewódzki Sad Administracyjny miał na uwadze, co następuje: Skarga jest uzasadniona i musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem materialnym. Skarżący D. W. i P. S. wystąpili o pomoc publiczną przewidzianą w przepisie art.31zo ust. 1 ustawy covidowej poprzez zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. jako płatnik składek za osoby zgłoszone do ubezpieczenia społecznego. W dokumentach wymaganych przy składaniu wniosku wskazali oni, że wysokość niepokrytych strat przewyższała wysokość 50 % wysokości jej kapitału według ksiąg spółki. Organ odmówił udzielenia im pomocy publicznej wobec nie spełnienia podmiotowych przesłanek do udzielenia im pomocy w szczególności w związku ze znajdowaniem się ich spółki [...] s.c. w trudnej sytuacji, co w ocenie organu eliminuje go z kręgu podmiotów mogących uzyskać pomoc. W tym zakresie organ powołał się na przepis art.15zzzh ustawy covidowej, który stanowi m.in. ,że wsparcie o którym mowa w art. 31 zo ustawy covidowej zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz. Urz. UE C 91I z 20.03.2020, str. 1) stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. W ocenie organu fakt, że wsparcie takie udzielane jest w trybie pomocy publicznej eliminuje z kręgu beneficjentów podmiotu znajdujące się w trudnej sytuacji. Podmiot prowadzony przez skarżących – spółka cywilna [...] s.c znajduje się w trudnej sytuacji, w myśl tych przepisów i okoliczność ta nie może być kwestionowana. Nie oznacza to jednak, że nie może ona otrzymać pomocy w myśl przepisów na które powołuje się organ. Po pierwsze należy wskazać, że przepisy krajowe regulujące wsparcie określone w treści przepisu art. 31 zo ustawy covidowej nie zawierają żadnego przepisu zakazującego udzielenia go podmiotowi znajdującemu się w trudnej sytuacji. Podstawę do takiego rozstrzygnięcia musiałby organ znaleźć w przepisach unijnych. Po drugie przepisy powołane przez organ, a to Komunikat Komisji nie mogą stanowić podstawy negatywnej dla skarżących decyzji po pierwsze z uwagi na ich prawny charakter, a po drugie ich treść w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji, która nie uzasadniała bezwzględnej odmowy uwzględnienia wniosku. Rację ma skarżący, że zapis art.15 zzzh ustawy covidowej ma znaczenie dyspozytywne, czyli nakazuje uznawać za pomoc publiczną wsparcie udzielone w trybie art. 31 zo ustawy covidowej nie zawierając przy tym żadnych zakazów i nakazów co do grupy osób mogących stać się jej beneficjentami. Ewentualne zakazy udzielenia pomocy publicznej podmiotowi znajdującemu się w trudnej sytuacji nie mogą także wynikać z Komunikatu Komisji Europejskiej. Komunikat nie jest źródłem prawa ustanowionym w prawie pierwotnym Unii. Nie został przewidziany przez Traktaty. Jest aktem prawnym wydawanym przez Komisję Europejską przy realizacji przez nią jej uprawnień i obowiązków, lecz nie może stanowić podstawy do negatywnego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy obywatela. Komunikat Komisji Europejskiej ma charakter " miękkiego prawa", w którym organ te przedstawia własną wykładnię oraz własne stanowiska odnośnie całych gałęzi gospodarki, w formie komunikatu następuje próba ujednolicania dorobku orzeczniczego ETS, uzupełniona o treści pochodzące od samej Komisji. Komunikat służy zatem Komisji Europejskiej do przedstawiania własnego stanowiska w istotnych dla Unii kwestiach, co pozwala państwom członkowskim na właściwe stosowanie prawa unijnego. Stanowi więc on wskazówki dla państw członkowskich we wdrażaniu i stosowaniu prawa unijnego. W przedmiotowej sprawie Komisja Europejska wydała Komunikat – Tymczasowe środki pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID – 19. ( Dz. Urz. UE C nr 91 str.1 ) w którym w rozdziale 3 ( tymczasowe środki pomocy państwa ) w punkcie 3.1.22 Komisja wyraziła stanowisko, że uzna ona taką pomoc państwa za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, o ile spełnione zostaną wszystkie wymienione warunki, wśród których to warunków w lit) c wskzano, że pomoc nie może być przyznawana przedsiębiorstwom, które w dniu 31 grudnia 2019 r. znajdowały się już w trudnej sytuacji (w rozumieniu ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych). W Komunikacie tym Komisja więc wyraziła swoje stanowisko co do udzielania pomocy przedsiębiorcom znajdującym się w trudnym położeniu stwierdzając, że nie powinna być ona udzielana. Organ pominął jednak w swoich rozważaniach fakt, że Komisja Europejska wydała kolejny komunikat – Trzecie zmiany w tymczasowych ramach środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (.U.UE C 2020 poz. 218 str.03 z z dnia 2 lipca 2020 r.), w którym wprowadziła do punktu 3,1 Komunikatu jednostkę redakcyjna 3.1.22 lit.ca, w której wskazała, że w drodze odstępstwa od powyższych przepisów pomoc można przyznać mikroprzedsiębiorstwom i małym przedsiębiorstwom (w rozumieniu załącznika I do ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych), które w dniu 31 grudnia 2019 r. już znajdowały się w trudnej sytuacji, pod warunkiem że nie są one objęte zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz nie otrzymały pomocy na ratowanie ani pomocy na restrukturyzację. Organ rozpatrując sprawę i czyniąc z Komunikatu źródło prawa obowiązującego przy rozstrzyganiu spraw indywidualnych obywateli Unii pominął jednak aktualnie obowiązujący zapis, że Komisja dopuściła udzielanie – w drodze wyjątku – pomocy także takim podmiotom, które znajdowały się w trudnej sytuacji. Organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnych rozważań, czy wobec spółki skarżącej zachodzą przesłanki, o których mowa w jednostce redakcyjnej 3.1.22. lit. ca Komunikatu Komisji. To czyni zarzut naruszenia prawa materialnego zasadnym. Organ nie uwzględnił bowiem wszystkich przepisów, które powinny w jego własnej ocenie – odnośnie charakteru prawnego Komunikatu Komisji mieć zastosowanie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ rozpatrzy wniosek uwzględniając pełne brzmienie istotnej w jego ocenie części Komunikatu komisji. Podstawa rozstrzygnięcia jest przepis art. 145§ 1 pkt 1 lit. a ppsa.