I SA/Rz 187/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.

Przedmiotem Skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w T. (dalej: skarżąca) jest uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia 19 sierpnia 2020 r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty, zwolnienia z opłaty, ustalenia ryczałtowej rocznej stawki opłaty dla nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe oraz stawki za pojemniki i worek o określonej pojemności (dalej: uchwała) w zakresie jej § 2. 19 sierpnia 2020 r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę, w której w § 1 uchwaliła, że przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, na których zamieszkują mieszkańcy, dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiącej iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej w wysokości 30,00 zł miesięcznie od jednego mieszkańca. Z kolei § 2 uchwały stanowi, że w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi, na których zamieszkują mieszkańcy, dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowiącej iloczyn ilości zużytej wody w lokalach mieszkalnych oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 7,20 zł miesięcznie za 1m3 zużytej wody. Pismem z 22 lutego 2021 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na przedmiotową uchwałę w zakresie § 2. W odniesieniu do legitymacji do wniesienia skargi, skarżąca wyjaśniła, że jest zarządcą i właścicielem nieruchomości zabudowanych wielolokalowymi budynkami mieszkalnymi położonymi na terenie Gminy B. (dalej: Gmina) i w związku z powyższym posiada uprawnienie do wniesienia skargi, ponieważ zaskarżona uchwała narusza jej interes, jak również interes reprezentowanych przez skarżącą mieszkańców w/w nieruchomości. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 6h, art. 6j ust. 1 i 2a, art. 6k ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (t.j. Dz.U. 2020 poz. 1439, dalej: u.p.c.g.) w zw. z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2020 poz. 713, dalej: u.s.g.) oraz z art. 7, art. 32, art. 87 ust. 2, art. 94 Konstytucji RP. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w zaskarżonej uchwale w zakresie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi przyjęto dwie różne metody ustalenia opłaty za odpady komunalne, zaś kryteriów tego zróżnicowania nie sposób znaleźć ani w treści uchwały, ani w jej uzasadnieniu. W ocenie skarżącej, przyjęte rozwiązanie w praktyce dyskryminuje część mieszkańców Gminy zamieszkałych w budynkach wielolokalowych, bowiem wprowadzenie metody obliczania opłaty od ilości zużytej wody jedynie w budynkach wielorodzinnych, świadczy o nierównym, krzywdzącym traktowaniu tych mieszkańców, jako potencjalnie nierzetelnie deklarujących fakt zamieszkiwania na terenie Gminy. W uzasadnieniu podniesiono, że uchwała nie odwołuje się do żadnego z określonych w u.p.c.g. kryteriów, jakie Rada Miasta bierze pod uwagę określając stawki opłat, zaś ustawodawca nie pozostawia radom gmin możliwości swobodnego kształtowania kryteriów w stosunku do mieszkańców w zależności od rodzaju zamieszkiwanego przez nich budynku. Ponadto skarżąca wskazała, że zarówno zaskarżona uchwała jak i jej uzasadnienie nie zawierają informacji/kalkulacji, czy przyjęty sposób obliczania opłaty dla mieszkańców zamieszkujących w budynkach wielolokalowych nie będzie dla nich krzywdzący w stosunku do pozostałych mieszkańców w zakresie indywidualnej ceny za odpady, tj. czy ten sposób obliczania opłaty za odpady nie spowoduje, że w/w mieszkańcy będą ponosić realnie wyższe koszty za śmieci niż mieszańcy Gminy B. zamieszkali w domach jednorodzinnych. Zdaniem skarżącej, przyjęte unormowanie jest ukierunkowane na przerzucenie wszelkich kosztów nieszczelnego systemu odbioru odpadów komunalnych głównie na mieszkańców domów wielorodzinnych. Uchwała narusza zatem zasadę sprawiedliwości daninowej. Końcowo skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-254/08, w której wskazał on, że choć podatek za odpady może być obliczany na podstawie oceny objętości odpadów potencjalnie wytwarzanych, a nie na podstawie ilości odpadów rzeczywiście wytworzonych, to do sądów krajowych należy jednak kontrola, czy podatek od odpadów nie prowadzi do obciążenia niektórych "posiadaczy" odpadów oczywiście nieproporcjonalnymi kosztami. W odpowiedzi na skargę Gmina reprezentowana przez Burmistrza wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W pierwszej kolejności, w odniesieniu do wniosku o odrzucenie skargi, Gmina wskazała, że skarżąca jest jedynie zarządcą, który pobiera opłaty za gospodarowanie odpadami. W ocenie Gminy nie ma ona zatem legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, albowiem nie posiada interesu prawnego i tym bardziej nie został on naruszony poprzez treść uchwały. W tym przypadku interes prawny posiadają mieszkańcy Gminy. Z kolei w nawiązaniu do wniosku o oddalenie skargi, Gmina wskazała, że u.p.c.g w art. 6k ust. 1 pkt 1 dopuszcza stosowanie więcej niż jednej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odniesieniu do przytoczonego przez skarżącą wyroku TSUE, Gmina zaznaczyła, że odnosi się on do innego stanu faktycznego, który nie zaistniał w przedmiotowej sprawie. Gmina poinformowała również, iż zaskarżona uchwała nie była przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez organ nadzorczy. Gmina równocześnie jednak przywołała uchwałę nr [...] Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 22 września 2020 r., stwierdzającą zgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Dodatkowo, w piśmie z 14 kwietnia 2021 r. Gmina podkreśliła, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że przyjęte rozwiązania przerzucają wszelkie koszty nieszczelnego systemu odbioru odpadów głównie na mieszkańców domów wielorodzinnych. Rodzaj zabudowy wpływa bowiem na wytwarzanie odpadów, a w konsekwencji na zróżnicowanie przyjętej metody obliczania wysokości opłaty. Z kolei z zarzutem naruszenia sprawiedliwości daninowej nie można się zgodzić, bowiem opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest podatkiem, a stanowi swego rodzaju zapłatę za świadczoną przez gminę usługę. W odniesieniu do argumentów podniesionych przez Gminę w odpowiedzi na skargę, skarżąca podkreśliła w piśmie z 9 kwietnia 2021 r., że to Spółdzielnia jako właściciel nieruchomości jest podmiotem, na którym ciążą obowiązki wynikające z u.p.c.g. Ponadto skarżąca zaznaczyła, że z mocy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. 2020 poz. 1465) zawsze działa na rzecz i w interesie swoich członków realizując uprawnienie dostępu do sądu w celu zapewnienia ochrony prawnej swoim członkom. Zatem wniosek o odrzucenie skargi skarżąca oceniła jako bezzasadny. Z kolei za tezą o naruszeniu zasady równego traktowania mieszkańców skarżąca przywołała dodatkowo fakt, że § 1 ust. 3 uchwały przewiduje możliwość obniżenia o 40% opłat za wywóz nieczystości w przypadku kompostowania odpadów komunalnych przez mieszkańców Gminy zamieszkujących w budownictwie jednorodzinnym. Takiej możliwości nie mają natomiast mieszkańcy mieszkający w budynkach wielorodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w B. nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać na dopuszczalność zaskarżenia uchwały z dnia 19 sierpnia 2020 r. o numerze [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (...) wydanej przez Radę Miejska w B. przez Spółdzielnię Mieszkaniową w T.. Przepis art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem wydanym przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przepisie tym sformułowano zatem dwie przestanki, od spełnienia których zależy uprawnienie danego podmiotu do zaskarżenia uchwały rady gminnej do sądu administracyjnego. Po pierwsze jest to zaistnienie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia danego podmiotu, a po drugie uchwała ta musi zostać podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości spełnienie się przesłanki drugiej czyli uznanie, że przedmiotowa uchwała należy do uchwał wydanych w zakresie administracji publicznej. Została ona bowiem wydana w trybie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach, która reguluje te obowiązki jednostek samorządu terytorialnego, które wiążą się z zadaniami wymienionymi w art. 7 ust.1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym wymieniającym zadania własne gmin w postaci dbałości o m.in. utrzymanie czystości i porządku w gminach. Działania podejmowane w tym zakresie przez gminy mają zatem charakter działania z zakresu administracji publicznej podejmowanych w trybie stanowienia prawa miejscowego obowiązującego wszystkich mieszkańców danej gminy. Spełniona jest również druga przesłanka do złożenia skargi przez spółdzielnię mieszkaniową. Naruszony może być bowiem interes prawny tej osoby prawnej. Spółdzielnie mieszkaniowe są bowiem zobowiązane ponosić opłaty za mieszkańców zamieszkałych w budynkach stanowiących własność spółdzielni ( art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ). W myśl art. 2 ust. 3 upcg właściciele lokali znajdujących się w budynkach wielolokalowych stanowiących własność spółdzielni nie są zobowiązani do ponoszenia opłat na rzecz gminy. Nie są również na mocy art. 2 ust.3b upcg zobowiązane do ponoszenia opłat na rzecz gminy również osoby, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu. W obu tych przypadkach ( gdy mieszkania w budynkach wielolokalowych są przedmiotem odrębnej własności lub są zajęte przez osoby posiadające spółdzielcze prawo do lokalu ) podmiotem zobowiązanym do wniesienia opłaty na rzecz gminy za gospodarowanie odpadami jest spółdzielnia mieszkaniowa, której przysługuje jedynie zwrot tych opłat od członków spółdzielni, lub innych osób zajmujących lokale w ich wielolokalowym budynku. Spółdzielnia posiada zatem interes prawny do zaskarżenia uchwały. Przez posiadanie takiego interesu należy bowiem rozumieć taki stan, kiedy skarżona uchwała oddziałuje na prawa i obowiązki podmiotu skarżącego. Chodzi przy tym o obowiązki o charakterze prawnym. W przedmiotowej sprawie uchwała skarżona przez spółdzielnię oddziałuje na jej obowiązki określając wysokość opłat jakie ma ona wnosić na rzecz gminy gospodarującej odpadami. Nie będzie miał tutaj znaczenia fakt, że końcowym dłużnikiem tych należności jest osoba zamieszkująca lokal ( prawnie lub bezprawnie ), ponieważ są to kwestie wewnętrzne spółdzielni, która musi zgodnie z uchwałą dokonać wniesienia opłaty na warunkach i wysokości przewidzianej przez uchwałę. Pobieranie opłat w zawyżonej wysokości, w sposób niezgodny z przepisami prawa narusza interes prawny podmiotu zobowiązanego do ich wnoszenia na podstawie skarżonego aktu. Spełnione zostały zatem obie dyspozycje przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym regulujące dopuszczalność skargi . W tym konkretnym przypadku spółdzielnia posiada interes prawny do wniesienia skargi, zaś zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej. Skarga nie jest jednak co do jej meritum, zasadna, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Rada Miejska w B. dokonując rozdzielenia sposobu ustalania opłat dla mieszkańców budynków jednorodzinnych i wielolokalowych nie naruszyła dyspozycji przepisów art. 6j upcg. Przepis ten, regulujący metodę ustalania wysokości opłaty za wywóz śmieci określa dwuetapowy model kształtowania tej opłaty. Najpierw gmina musi wybrać metodę ustalania tej opłaty, a następnie musi ustalić stawkę tej opłaty. Przepis art. 6j ust. 1 przewiduje trzy metody ustalania wysokości opłaty. Może ona stanowić iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, ilości zużytej wody, powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki określonej w myśl art. 6k ust.1 upcg. Dopuszczalna jest także czwarta metoda ustalenia wysokości opłaty według jednolitej stawki dla gospodarstwa domowego. Należy zatem podkreślić, że w treści przepisu art. 6j ust.1 upcg zostały uregulowane metody ustalenia wysokości opłaty. W przepisie art. 6k ust.1 określono pojęcie stawki tej opłaty, zaś w art. 6k ust.2 ustawodawca określił okoliczności jakie gmina musi wziąć pod uwagę określając wysokości stawki. Oplata więc stanowi iloczyn kryterium przewidzianego w art. 6j ust.1 upcg w postaci liczby osób, ilości zużytej wody lub powierzchni lokali i stawki opłaty przewidzianej na jednostkę czynnika przewidzianego w art. 6j ust. pkt 1- 3 upcg. W myśl art. 6j ust. 2a upcg rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Stawka może być więc określana w odmiennej wysokości z uwzględnieniem pewnych cech charakterystycznych dla nieruchomości z której odbierane są odpady. Nie będzie więc stanowiło naruszenia prawa zastosowanie stawek o różnej wysokości w przypadku tej samej wybranej metody obliczenia wysokości opłaty, jeżeli zostaną te stawki zróżnicowane z uwzględnieniem rodzaju zabudowy, z której odbierane są odpady, charakteru terenów - z uwzględnieniem czy zabudowa ma charakter miejski czy wiejski, czy też uwzględnieniem ilości mieszkańców zamieszkujących nieruchomość . Zastosowanie zróżnicowanych stawek w ramach tej samej przyjętej metody obliczenia wysokości opłaty nie jest zatem działaniem sprzecznym z prawem. Przechodząc do istoty problemu należy wskazać, że dokonując uelastycznienia możliwych systemów ustalania wysokości opłat ustawodawca zezwolił również gminom na określenie tych opłat z uwzględnieniem dwóch lub więcej metod na terenie danej gminy. Stanowi o tym przepis art. 6k ust.1 pkt 1 upcg zawierającego delegację dla rady gminy do określenia metody, według której będzie ustalana wysokość opłaty za odbiór odpadów i który zawiera uprawnienie dla gminy do posłużenia się więcej niż jedną metodą na terenie jednej gminy. Przepis ten, zawierający jednoznaczne uprawnienie gminy dla posłużenia się więcej niż jedną metodą ustalenia wysokości opłaty na jej terenie definitywnie pozwala na przyjęcie, że rada miejska wydając zaskarżoną uchwałę nie naruszyła prawa dokonując ustalenia wysokości opłaty w przy zastosowaniu dwóch metod, przy czym jedna dotyczyła budynków wielolokalowych, zaś druga budynków jednorodzinnych. Takie działanie jest dopuszczalne i wynika wprost z przepisów ustawy kompetencyjnej. Nie doszło do naruszenia art. 6h, 6j ust.1 i 2a oraz 6k ust.2 upcg. Nie zostało również wykazane w skardze, aby wybór metody naruszał zasady prawidłowej legislacji, proporcjonalności czy też prowadził do dyskryminacji osób zamieszkujących lokale w budynkach wielolokalowych. Zarzuty przedstawione w skardze w tym zakresie są ogólnikowe i nie przedstawiono żadnych argumentów, w tym w formie wyliczeń arytmetycznych z których by wynikało, że przyjęcie innej metody ustalenia wysokości opłaty co do tych dwóch grup mieszkańców prowadzi do pokrzywdzenia mieszkańców budynków wielolokalowych. To do skarżących i domagających się stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy należy wykazanie jej niezgodności z prawem rozumianym jako prawo materialne regulujące wprost daną dziedzinę podlegającą dookreśleniu w drodze takiej uchwały lub zasadami prawa , w tym zawartymi w konstytucji ( jak to podniesiono w sprawie niniejszej ). W uzasadnieniu skargi poza ogólnymi stwierdzeniami o dyskryminacji nie wykazano w żaden sposób, że od takiej istotnie dochodzi. Nie wiadomo dlaczego mieszkańcy budynków wielolokalowych mieli by ponosić wyższe koszty niż inni. Skarżąca strona w żaden sposób tego nie wykazała. Sama jej niezgoda na zastosowana metodę ustalania opłaty, to jednak zbyt mało by stwierdzić nieważność uchwały regulującej tak istotna kwestie, jak zasady ponoszenia opłat na rzecz gminy przez mieszkańców. Sąd nie może stwierdzić nieważności uchwały tylko z tego powodu aby następnie procedowano ją jeszcze raz, czy też aby rada gminy wykazał ,ze zastosowana metoda jest prawidłowa. Stwierdzenie nieważności wskazuje, że uchwała jest nieważna od momentu jej podjęcia a więc ex-tunc i fakt jej niezgodności z prawem musi zostać wykazany w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Nie może budzić wątpliwości. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykazała żadnych okoliczności, bądź to prawnych dotyczących zgodności ustalenia metody z obowiązującymi przepisami, bądź to naruszenia praw mieszkańców zamieszkujących gminę poprzez zastosowanie dwóch odrębnych metod. Ogólne uwagi zawarte w uzasadnieniu skargi nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że rozwiązanie zastosowane w uchwale polegające na zastosowaniu odmiennych metod ustalania opłaty wobec mieszkańców z uwagi na rodzaj budynku, który zamieszkują jest dyskryminujące, bowiem skarżąca nie wykazała, że płacąc opłatę według tej metody będą oni płacić de facto więcej niż osoby z innych lokali lub, że będą płacić więcej niż gdyby płacili według metody ilości mieszkańców, co mogłoby prowadzić do dalszych ustaleń o niesprawiedliwości zastosowanej metody. Ponieważ wskazana argumentacja w uzasadnieniu skargi nie zawiera żadnych konkretnych argumentów uzasadniających uznanie uchwały za wydaną niezgodnie z zasadami art.32 ( zakaz dyskryminacji ), art.87 ust.2 ( prawo miejscowe jako źródło prawa ) czy 94 ( nakaz stanowienia prawa miejscowego w zakresie upoważnienia ustawowego ) Konstytucji Sąd w myśl art. 151 ppsa skargę oddalił. Treść przepisów art. 199 i 200 ppsa wskazuje, że nie znajduje podstaw wniosek strony przeciwnej – Gminy i Miasta B. o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie.