I SA/Rz 123/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska Asesor WSA Jacek Boratyn / spr./ Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania Z. F. – zwanego dalej skarżącym, od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia skarżącemu kwoty nienależnych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, w łącznej wysokości 4 224,30 zł, powiększonych o odsetki, liczone jak odsetki od zaległości podatkowych, począwszy 60 dnia od doręczenia decyzji, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy skarżący, w dniu 15 maja 2012 r., złożył wniosek o przyznanie mu płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. Powierzchnia działek zgłoszonych przez niego do płatności wynosiła: 3,5 ha – w pakiecie 4.1 ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 i 1,15 ha – w pakiecie 4.10 użytki przyrodnicze. Skarżący wystąpił także o zwrot kosztów sporządzenia dokumentacji przyrodniczej, w wysokości 1000 zł. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uwzględnił wyżej opisany wniosek skarżącego, przyznając mu płatność w wysokości 4 952,69 zł w wariancie 4.1 (do 3,5 ha) i 879,81 zł w wariancie 4.10 (do pow. 1,15 ha). Podobnie organ uwzględnił również wniosek skarżącego o zwrot kosztów sporządzenia dokumentacji. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uwzględnił również wnioski skarżącego o przyznania mu płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2013-2014, w których to latach kwoty płatności wynosiły odpowiednio: 4 200 zł (w wariancie 4.1) i 632,50 zł (w wariancie 4.10). Podczas kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego, w związku z ze złożonym przez niego wnioskiem o przyznanie płatności za 2015 r. stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza od zadeklarowanej. Wynikało to z tego, że w przypadku działki C1, o pow. 2,46 ha, z pow. uprawnionej do płatności wykluczono 0,46 ha. Ta cześć wymienionej wyżej działki stanowiła bowiem, zgodnie z ustaleniami kontroli, obszar zakrzaczony, co było niezgodne z założeniami Programu Rolnośrodowiskowego. O tę powierzchnię zostało więc zmniejszone zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Według organów, w związku z powyższym, skarżący w 2015 r. zmienił podjęte przez siebie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, w wariancie 4.1 z 3,5 ha do 3,04 ha, poprzez zmniejszenie pow. na której winno było być ono realizowane. Z tego więc względu, przyznając skarżącemu płatność za 2015 r. organ zmniejszył jej wysokość o 20 %, na podstawie § 38 ust. 6 rozporządzenia. Decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna (skarżący nie składał od niej odwołania). Na podstawie powyższych ustaleń organ przyjął także, że skarżący nie zachował występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, do czego był zobowiązany na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem). Mając na uwadze powyższe Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wszczął wobec skarżącego postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnie pobranych przez niego płatności rolnośrodowiskowych. Powołując się na przepis § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rozstrzygające sprawę organy uznały, że skarżący jest zobligowany do zwrotu tej części pobranej płatności, która została mu przyznana do części działki rolnej objętej zmniejszeniem. Kwota zwrotu płatności w każdym z lat 2012-2014 z tytułu zmniejszenia obszaru realizacji zobowiązania wyniosła 552 zł. Stanowiła ona iloczyn stawki płatności (1 200 zł/ha) i powierzchni zmniejszenia (0,46 ha). Niezależną od zmniejszenia powierzchni przyczyną zwrotu płatności było zaistnienie nieprawidłowości w zakresie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (naruszenie O6 – niezachowanie trwałych użytków zielonych) W tym wypadku podstawę ustalenia zwrotu płatności stanowi § 39 ust. 1 rozporządzenia, natomiast wysokość zwrotu, wynosząca 20 %, wynika z przepisu § 38 ust. 8 rozporządzenia. Wyliczona w ten sposób kwota do zwrotu wyniosła w latach 2012-2014 2 568,30 zł (po 856,10 zł za każdy rok), stanowiąc iloczyn kwoty płatności – 4 832,50 pomniejszonej o 552 zł – kwoty do zwrotu z tytułu zmniejszenia płatności i współczynnika 20 %. Łączna kwota nienależnie pobranych płatności za lata 2012-2014 wyniosła 4 224,30 zł. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy podkreślił, że skarżący, składając wniosek o przyznanie płatności na 2012 r. zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w Programie Rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat, od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Przyjął też na siebie obowiązek informowania właściwych organów o zmianach w zakresie realizacji zobowiązania. Pomimo tego nie dotrzymał tych warunków, w związku z czym zasadnym jest ustalenie mu kwoty nienależnie pobranych płatności. Organ odwoławczy dodał też, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na to, że ortofotomapa, na podstawie której wyznaczona została powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza jest wadliwa. Niezależnie od powyższego organ dodał, że zarzuty podnoszone przez skarżącego odnoszą nie do przedmiotowego postępowania, ale do postępowania o przyznanie płatności na 2015 r., zakończonego prawomocna decyzją. Tak więc przedmiotowe zarzuty nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] stycznia 2018 r. wniósł skarżący, zarzucając jej oparcie się na faktach, które są niezgodne z rzeczywistością. Podkreślił bowiem, że na jego działce w Horyńcu-Zdroju, oznaczonej numerem 256, trwa była i jest koszona na pow. 2,46 ha. Dowodem na to jest rejestr rolnośrodowiskowy a także zeznania świadków i dokumentacja fotograficzna. Oprócz tego skarżący zarzucił wadliwość ortofotomapy, na podstawie której poczyniono ustalenia odnośnie 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalanie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W tym zakresie organ dodał, że skarżący nie kwestionował rozstrzygnięcia, co do przyznania mu płatności za 2015 r., o czym świadczy to, że nie złożył od niego odwołania. Tak więc można przyjąć, że zgodził się z ustaleniami odnośnie zmniejszenia powierzchni realizowanego zobowiązania. Ustosunkowując się do podniesionej w skardze argumentacji, dotyczącej zapisów w rejestrze rolnośrodowiskowym organ zauważył, iż jest to dokument prowadzony przez rolnika, ponadto zapisany w nim rodzaj wykonywanych prac i ich termin nie był przedmiotem postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Skarżący nie negując podstaw prawnych wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia zakwestionował jedynie jego podstawy faktyczne, podkreślając, że w jego przypadku nie sposób mówić zarówno o zmniejszeniu powierzchni, na której realizował on podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jak również o niezachowaniu trwałych użytków zielonych. Wskazując na niezasadność stanowiska organów w opisanym wyżej zakresie skarżący podkreślił, że na uprawnianej przez niego działce w H., oznaczonej nr 256 (działka C 1) trawa była koszona na całej jej powierzchni, obejmującej 2,46 ha, czego dowodem jest przede wszystkim rejestr rolnośrodowiskowy, a ponadto zeznania świadków i dokumentacja fotograficzna. Odnosząc się do przytoczonych zarzutów na wstępie należy zauważyć, że okoliczności stanowiące faktyczną podstawę ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zostały stwierdzone w trakcie czynności kontrolnych, poprzedzających wydanie decyzji w sprawie z wniosku skarżącego o przyznanie mu płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. Ustalenia w zakresie zmniejszenia powierzchni, na której realizowane było zobowiązanie, jak również niezachowania przez skarżącego trwałych użytków zielonych, były przyczyną przyznania skarżącemu płatności za ten rok w pomniejszonej o 20 % wysokości (na podstawie § 38 ust. 6 rozporządzenia). Rozstrzygnięcia w tym przedmiocie skarżący nie kwestionował (nie złożył odwołania od decyzji), w związku z czym stało się ono ostateczne w administracyjnym toku instancji. Ustalenia faktyczne, na których została oparta decyzja w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności na 2015 r. w pomniejszonej wysokości stały się, w konsekwencji regulacji ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1856 z późn. zm., zwanej dalej ustawa o płatnościach) i przepisów rozporządzenia, podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji przepisy § 39 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 8 rozporządzenia, jeżeli chodzi o przesłankę niespełnienia wymogów w zakresie zachowania trwałych użytków zielonych i § 39 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku zmniejszenia powierzchni, na której realizowane było zobowiązanie, oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3 ustawy o płatnościach obligują właściwe organy do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości, o których w nich mowa. Wykonując swoje obowiązki w opisanym wyżej zakresie, tj. ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności, rozstrzygające niniejszą sprawę organy nie czyniły własnych ustaleń odnośnie zakresu i sposobu realizacji zobowiązania na konkretnej działce, ale opierały się na ustaleniach faktycznych poczynionych w ramach innego postępowania, zakończonego decyzją ostateczną, przyznającą skarżącemu płatność za 2015 r. w pomniejszonej wysokości. Wobec tego podnoszone obecnie przez skarżącego zarzuty, odnośnie nieprawidłowości w zakresie ustaleń poczynionych w tamtym, ostatecznie zakończonym postępowaniu uznać należy za bezprzedmiotowe na gruncie niniejszej sprawy. Rozstrzygając bowiem niniejsza sprawę organy nie mogły ich bowiem swobodnie weryfikować, gdyż brak jest tu temu podstaw prawnych. Skarżący miał możliwość zwalczania stanowiska organu odnośnie nieprawidłowości w zakresie realizacji jego zobowiązania, w sprawie o przyznanie mu płatności za 2015 r., zgłaszając odpowiednie wnioski dowodowe na potwierdzenie okoliczności, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki procesowe, a także podważać ustalenia organów, zwłaszcza te poczynione w trakcie czynności kontrolnych. Skoro zaś nie skorzystał z tych możliwości, z czego wynika, iż zgodził się z przedmiotowymi ustaleniami, nie może skutecznie podnosić tych faktów na gruncie okoliczności niniejszej sprawy, w ramach której organy były faktycznie związane ustaleniami decyzji ostatecznej, przyznającej skarżącemu płatność w pomniejszonej wysokości na 2015 r. Z przedmiotowej decyzji wynika bowiem, że nieprawidłowości w zakresie realizacji Programu Rolnośrodowiskowego (stwierdzone zakrzaczenie działki), nie odnosiły się tylko do 2015 r., lecz obejmowały i lata wcześniejsze. Na marginesie niniejszych rozważań, ustosunkowując się do sugerowanych przez skarżącego środków dowodowych, do jakich, zdaniem skarżącego należało sięgnąć, rozstrzygając o wysokości pobranych przez niego nienależnie środków z tytułu płatności, zauważyć jedynie należy, że podnosząc możliwość poczynienia na gruncie przedmiotowej sprawy ustaleń odmiennych od tych które były podstawą wydania decyzji przyznającej płatność za 2015 r., skarżący nie sprecyzował o jaką dokumentację fotograficzną mu chodzi oraz o przesłuchanie jakich świadków miał na myśli. Jego wnioski i twierdzenia w tym zakresie są bardzo ogólnikowe i nie odnoszą się do konkretnych okoliczności. Co zaś się tyczy zapisów rejestru rolnośrodowiskowego, to zgodzić się należy z organem odwoławczym, że nie może on stanowić podstawy ustalenia prawidłowości realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, gdyż po pierwsze pochodzi on od samego skarżącego i jako dokument prywatny nie cechuje się odpowiednim stopniem obiektywizmu, poza tym odnosi się do zapisu wykonywanych prac, które jako takie pozostają poza zakresem zainteresowania organów, na gruncie okoliczności niniejszej sprawy. W jej ramach nie oceniano bowiem podejmowanych zabiegów agrotechnicznych, do których to stricte odnoszą się zapisy rejestru. Rozstrzygające sprawę organy nie dopuściły się również uchybień, jeżeli chodzi o prawną stronę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż przytoczyły właściwe podstawy prawne wydanych przez siebie rozstrzygnięć, dokonały ich prawidłowej interpretacji oraz zastosowania. Bezpośrednią podstawę prawną wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności stanowiły przepisy art. 28 ust. 1 i ust. 3 ustawy o płatnościach oraz § 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, niemniej jednak obowiązek państw członkowskich do odzyskiwania nienależnie pobranych płatności wynika z przepisów art. 18 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 25, str. 8 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem nr 65/2011), znajdującego zastosowanie w niniejszych sprawach. Przepisy te, których doprecyzowaniem i uzupełnieniem są przytoczone wyżej regulacje krajowe przesądzają, że oceny wywiązywania się z obowiązków w ramach programu rolnośrodowiskowego dokonuje się w okresie pięcioletniego zobowiązania, do którego to okresu odnoszą się skutki stwierdzonych nieprawidłowości. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organy ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności uczyniły zadość swoim obowiązkom, zwłaszcza, że w sprawie nie zachodzą żadne okoliczności, które powodowałyby, iż obowiązek zwrotu nienależnie pobranych przez skarżącego okoliczności zostałby wyłączony. Chodzi tu zwłaszcza o przesłanki z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Podobnie rozstrzygnięcie o obowiązku zapłaty odsetek również nie budzi wątpliwości, co do zgodności z prawem, znajdując swoje uzasadnienie w art. 29 ust. 7 ustawy o płatnościach, jak również art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze zm.). Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), oddalił skargę.