I SA/Rz 117/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J.R. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 30 stycznia 2024 r., nr 562/11959/24 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "R. naturalne Domy z Bali – J.R." 1) uwzględnia skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje jednocześnie sprawę Zarządowi Województwa Podkarpackiego w celu ponownego rozpatrzenia protestu, 2) zasądza od Zarządu Województwa Podkarpackiego na rzecz skarżącego J. R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi J. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] – J. R. (dalej: Wnioskodawca/skarżący) jest uchwała Zarządu Województwa [...] w R.(dalej: Instytucja Zarządzająca/IZ/organ) z dnia 30 stycznia 2024 r. nr 562/11959/24, którą nie uwzględniono protestu skarżącego od negatywnej oceny formalnej wniosku pn. Wzrost konkurencyjności firmy [...]- J. R. poprzez wprowadzenie innowacyjnej metody suszenia drewna, nr [...], złożonego w naborze nr [...], ogłoszonym w ramach Priorytetu 1 Konkurencyjna i Cyfrowa Gospodarka, Działania 1.3 Wsparcie MSP - Dotacja, Typ projektu: Wsparcie rozwoju i konkurencyjności MŚP w formie dotacji programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Podkarpacia 2021-2027. W dniu 14 lipca 2023 r., Wnioskodawca złożył wniosek o dofinasowanie w/w projektu. Został on zarejestrowany pod numerem [...], a następnie poddany ocenie formalnej. W wyniku tej oceny wniosek otrzymał ocenę negatywną ze względu na niespełnienie kryterium formalnego pn. "Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku", o czym Wnioskodawca został powiadomiony pismem z dnia 26 października 2023 r. nr [...]. Od negatywnej oceny Wnioskodawca w dniu 15 listopada 2023 r. złożył protest. Podniósł w nim przede wszystkim, że na etapie składania wniosku otrzymał od Prezesa Zarządu [...] wersję elektroniczną zaświadczenia mailowo, a wersja papierowa przyszła w późniejszym terminie pocztą. przez pomyłkę dołączył nieodpowiednią wersję zaświadczenia. Podkreślił, że dysponuje oryginałem ww. dokumentu, który mógłby przedstawić gdyby został wezwany do uzupełnień. Jego zdaniem zaistniała sytuacja mogłaby zostać wyjaśniona poprzez złożenie dodatkowych wyjaśnień lub uzupełnień w postaci przedłożenia poprawnego dokumentu. Jeśli według oceniającego nie było możliwości weryfikacji autentyczności złożonego dokumentu, Prezes Zarządu stowarzyszenia mógł po wezwaniu do uzupełnień poświadczyć o prawidłowości i autentyczności treści zawartej w zaświadczeniu. Ponadto Wnioskodawca zauważył, że kwestionowany załącznik nie był obligatoryjny, stąd fakt braku odpowiednio podpisanego dokumentu potwierdzającego członkostwo w stowarzyszeniu w żaden sposób nie powinno wpływać na ocenę formalną, a jedynie mogło skutkować nieprzyznaniem punktów na etapie oceny merytorycznej. Opisaną na wstępie uchwałą z dnia 30 stycznia 2024 r Instytucja Zarządzająca orzekła, że protest nie zasługuje na uwzględnienie. Organ stwierdził, że wniosek został uznany za niespełniający kryterium formalnego pn. "Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku". Wyjaśnił, że badanie pod kątem spełnienia ww. kryterium polega na weryfikacji czy załączniki zostały poprawnie dołączone i przygotowane zgodnie z "Instrukcją wypełniania załączników", treścią ogłoszenia o naborze wniosków oraz Regulaminem Wyboru projektów. Zgodnie z Regulaminem wyboru Wnioskodawca jest zobowiązany przedstawić we wniosku o dofinansowanie oraz załącznikach informacje wymagane Instrukcją do wypełniania wniosku o dofinansowanie oraz Instrukcją wypełniania załączników, ze szczególnym uwzględnieniem wszystkich informacji niezbędnych do oceny spełnienia przez projekt kryteriów wyboru projektów. Organ wyjaśnił, że w ramach przedmiotowego naboru Regulamin wyboru w punkcie 4.2 stanowi, iż "Wsparcie skierowane jest do MŚP w zakresie projektów inwestycyjnych w tym m. in. inwestycje produkcyjne, polegające na zwiększeniu mocy produkcyjnych, rozbudowie zakładów, dywersyfikacji produktów/usług, zmianie sposobi/ produkcji/świadczenia usług, które prowadzą do wzrostu rozwoju oraz konkurencyjności MŚP tak na rynku regionalnym jak i krajowym czy międzynarodowym." Zgodnie z postanowieniami Regulaminu wyboru, pkt 10.2 pn. Forma składania wniosków, "Wnioskodawca ma obowiązek wypełnić wniosek zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie stanowiącą załącznik nr 2 do Regulaminu Wypełniając wniosek, należało zwrócić uwagę, iż projekt musiał spełniać kryteria wyboru projektów, o których mowa w pkt 12 Regulaminu. Ocenie podlegał wniosek o dofinansowanie projektu oraz załączniki wymagane Regulaminem wyboru. Zgodnie z postanowieniami Załącznika nr 4 do Regulaminu wyboru pn. Instrukcja przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie, załączniki są integralną częścią wniosku o dofinansowanie projektu i służą do uzupełnienia oraz potwierdzenia danych w nim zawartych. Wnioskodawca zobowiązany jest dostarczyć wszystkie niezbędne załączniki, które go dotyczą. Instrukcja wskazywała że w przypadku załączników stanowiących dokumenty wydane przez inne organy należy dostarczyć skany dokumentów. W niniejszej sprawie Instytucja Zarządzająca ustaliła, że w ramach złożonej dokumentacji został dołączony załącznik nr 13, zawierający zaświadczenie potwierdzające członkostwo Wnioskodawcy w Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w G. Załącznik ten stanowił uwiarygodnienie informacji zawartych w Biznesplanie w przedmiotowym zakresie oraz dowód spełnienia kryterium merytorycznego jakościowego pn. Przynależność do klastra i podmiotów branżowych. W ocenie organu przedłożony dokument nie jest skanem dokumentu oryginalnego, a dokumentem tekstowym zapisanym w formacie pdf, na którym podpis stanowi odrębny, wklejony obiekt graficzny. Podpis nie wykazuje integralności z pozostałą treścią dokumentu. Logotypy znajdujące się na wskazanych dokumentach, stanowią odrębnie wklejone obiekty graficzne. Zgodnie z Regulaminem wyboru Wnioskodawca powinien dołączyć do wniosku skan oryginalnych dokumentów podpisanych przez Prezesa Zarządu Stowarzyszenia [...] - pana W. N. W związku z tym, iż zgodnie z punktem 11.2 Regulaminu wyboru załączniki do wniosku składane są jedynie w formie elektronicznej za pośrednictwem aplikacji WOD2021, nie ma możliwości zweryfikowania autentyczności przesłanego dokumentu poprzez jego porównanie z oryginałem. IZ podkreśliła, że przyczyną niespełnienia kryterium formalnego pn. Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku był brak prawidłowego przygotowania załącznika do wniosku. Tym samym Wnioskodawca nie spełnił wymagań określonych w załączniku nr 4 do Regulaminu wyboru, tj. Instrukcji przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie. Przedłożony na załączniku nr 13 (zaświadczeniu potwierdzającym członkostwo wnioskodawcy w Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w G.) podpis nie wykazywał integralności z pozostałą treścią dokumentu. Załącznik nie stanowił skanu z dokumentu oryginalnego lecz był dokumentem tekstowym, przygotowanym za pomocą edytora tekstu, zapisanym w formacie pdf. Po pobraniu załącznika z CST 2021 i zapisaniu na dysku można zauważyć, że podpis stanowi odrębny, wklejony obiekt graficzny i nie wykazuje integralności z pozostałą treścią dokumentu, po kliknięciu w grafikę podpisu podświetla się ona jako niezależny od pozostałego dokumentu obraz. Tekst umieszony na dokumencie jest edytowalny a logo umieszczone w nagłówku dokumentu jest wklejonym obiektem graficznym. Ponadto w stopce dokumentu widnieją loga członków wspierających Stowarzyszenie, które również stanowią wklejone obiekty graficzne. Umieszczone w stopce dokumentu hiperlinki stanowiące odnośniki do strony internetowej i adresu e-mail Stowarzyszenia są aktywne, co dowodzi przygotowania dokumentu w wersji elektronicznej przy pomocy edytora tekstu. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z postanowieniami załącznika nr 4 do Regulaminu wyboru pn. Instrukcja przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie, załączniki są integralną częścią wniosku o dofinansowanie projektu i służą do uzupełnienia oraz potwierdzenia danych w nim zawartych. Wnioskodawca zobowiązany jest dostarczyć wszystkie niezbędne załączniki, które go dotyczą. Instrukcja wyraźnie wskazywała, że w przypadku załączników stanowiących dokumenty wydane przez inne organy należy dostarczyć skany dokumentów. Przygotowanie załącznika w postaci dokumentu tekstowego zapisanego w formacie pdf, na którym podpis stanowi odrębny wklejony obiekt graficzny, nie spełnia warunku skanu dokumentu oryginalnego wystawionego przez inny organ, a tym samym nie spełnia kryterium formalnego "Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku". Tak przygotowany załącznik nie może zostać uznany z autentyczny a zatem informacja poświadczająca udział w stowarzyszeniu jest w tym przypadku niewiarygodna. Organ podkreślił, że podpis na dokumencie dokumentuje nie tylko brzmienie nazwiska, lecz także charakter pisma, by w ten sposób ułatwić orientację w rozpoznaniu osoby. W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z 30.12.1993 r. Sąd Najwyższy podkreślił, że immanentną cechą podpisu jest własnoręczność. Cecha ta umożliwia funkcję identyfikacyjną, gdyż tylko własnoręczny podpis, który zawiera w sobie osobiste cechy charakteru pisma podpisującego (ukształtowanie liter, ich łączenie itp.), pozwala na stwierdzenie - za pomocą graficznej ekspertyzy pisma - że jest on autentyczny. Imię i nazwisko napisane na maszynie, odbite z pieczęci lub matrycy, odtworzone metodą fotograficzną lub drukarską (tzw. faksymile) nie jest więc podpisem ze względu na niedopełnienie wymogu własnoręczności. W świetle powyższego organ skonstatował, że nie sposób uznać za prawidłowe postępowania Wnioskodawcy, który nie wypełnił warunków Regulaminu wyboru w przedmiocie prawidłowego przygotowania załączników do wniosku. Postępując zgodnie z procedurami Wnioskodawca powinien dołączyć do dokumentacji zeskanowany oryginalny dokument podpisany przez osobę zobowiązaną do reprezentowania danego organu. Przygotowany przez Wnioskodawcę załącznik nie stanowi skanu dokumentu oryginalnego lecz jest dokumentem tekstowym zapisanym w formacie pdf, na którym wzór podpisu stanowi odrębny wklejony obiekt graficzny, który nie może zostać uznany za podpis. Ponadto organ wyjaśnił, że nie było podstaw do wzywania Wnioskodawcy do uzupełnienia załącznika. Stosownie do zapisów Regulaminu wyboru pkt 14.1.1 w związku z 14.1.11 w przypadku stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach wątpliwości lub braków ION na etapie oceny formalnej może jednokrotnie wezwać do złożenia wyjaśnień, poprawy lub uzupełnienia wniosku o dofinansowanie. Podkreślił jednak, że procedura uzupełnień dotyczy tylko tych projektów, których dokumentacja aplikacyjna budzi wątpliwości lub zawiera braki, które uniemożliwiają ocenę spełnienia kryteriów, co w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło. Jeśli oceniający projekt dysponuje danymi, które jego zdaniem są wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, to o takie dodatkowe wyjaśnienia czy informacje nie występuje. Ponadto organ zaznaczył, że wszelkie niejasności, sprzeczności, niespójności czy też nieprecyzyjne sformułowania wniosku o dofinansowanie, co do zasady będą przemawiały na niekorzyść wnioskodawcy w trakcie oceny jego projektu, a dodatkowo nie będą stanowiły braku podlegającego uzupełnieniu (por. wyrok NSA z 12.09.2019 r., I GSK 1403/19). Instytucja Zarządzająca miała obowiązek ocenić dokumenty, które otrzymała i w takiej formie, w jakiej zostały one złożone. Ponadto podkreślił, że w Regulaminie wyboru nie przewidziano żadnych wyjątków, których wystąpienie dawałoby możliwość odstępstwa od wymogu prawidłowego przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie. Odnosząc się do zarzutu Wnioskodawcy dotyczącego tego, iż kwestionowany załącznik nie był obligatoryjny gdyż za członkostwo w stowarzyszeniu przyznawana była premia punktowa, stwierdził organ, że zgodnie z punktem 13.4.4 Regulaminu wyboru oceny spełniania kryteriów formalnych przez dany projekt dokonuje się na podstawie wniosku o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami. Wnioskodawca decydując się na załączenie dokumentu potwierdzającego przynależność do stowarzyszenia, powinien był postąpić zgodnie z zapisami załącznika nr 4 Instrukcja przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z przedmiotową Instrukcją "załączniki są integralną częścią wniosku o dofinansowanie projektu i służą do uzupełnienia oraz potwierdzenia danych w nim zawartych". Zaznaczył organ, że przedłożenie załącznika nr 13 potwierdzającego przynależność Wnioskodawcy do klastra, stowarzyszenia branżowego, izby gospodarczej wiązało się z uzyskaniem większej liczby punktów w ramach oceny merytorycznej, a tym samym miało znaczący wpływ na uzyskanie dofinansowania. Wnioskodawca dzięki potwierdzeniu przynależności do jednego z ww. podmiotów uzyskiwał uprzywilejowaną pozycję w stosunku do pozostałych Wnioskodawców. Niespełnienie wymagań dotyczących przedłożonego załącznika traktować należy według organu jako niespełnienie kryterium "Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku". W skardze do tut. Sądu na opisaną wyżej uchwałę z dnia 30 stycznia 2024 r. skarżący zarzucił naruszenie przepisów procedury to jest pkt 14.1.1 Regulaminu wyboru oraz postanowień Załącznika nr 4 do Regulaminu wyboru skutkujące niezastosowaniem art. 69 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2021-2027 (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 1079, dalej: ustawa wdrożeniowa) i nieuwzględnieniem protestu z uwagi na błędne uznanie, że wniosek nie spełnia wymogów formalnych w postaci poprawnie przygotowanego i dołączonego załącznika do wniosku, pomimo że przedłożony przez wnioskodawcę załącznik nie był załącznikiem obligatoryjnym, tylko fakultatywnym, w myśl postanowień Załącznika nr 4 do Regulaminu wyboru projektów, a organ kwestionując prawidłowość załącznika nie wezwał jednak wnioskodawcy do wyjaśnień, poprawy czy uzupełnienia wniosku, a jednocześnie uznanie załącznika za nieprawidłowy powinno w ostateczności skutkować, co najwyżej nie wzięciem pod uwagę okoliczności wskazanych w załączniku, a nie odrzuceniem wniosku. Wywodząc powyższe skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a także przekazanie sprawy Zarządowi Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie w celu ponownego rozpatrzenia podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniesionego protestu. Skarżący w uzasadnieniu skargi powołując się na pkt. 13.4.4 oraz 14.1.1 i 14.1.11 Regulaminu wyboru stwierdził, że wnioskodawca może być jednokrotnie wezwany do złożenia wyjaśnień, poprawy lub uzupełnienia wniosku o dofinansowanie, a dopiero w sytuacji gdy nie uzupełni lub nie poprawi wniosku lub nie prześle wyjaśnień we wskazanym terminie, Komisja Oceny Projektu dokona oceny projektu na podstawie wersji wniosku, która została pierwotnie skierowana do oceny. Tymczasem w niniejszej sprawie, pomimo że organ zakwestionował załącznik złożony do wniosku podnosząc, że nie jest to dokument oryginalny - to jednak nie wezwał wnioskodawcy do poprawy ani uzupełnienia wniosku o dofinansowanie poprzez włożenie wyjaśnień, czy też wgranie prawidłowego dokumentu. Ponadto skarżący zauważył, że zakwestionowany przez organ załącznik nie był w ogóle obligatoryjny. A zatem odrzucenie wniosku z uwagi na braki formalne w postaci wątpliwości organu co do autentyczności załączonego dokumentu należy uznać za pozbawione podstaw. Zgodnie z twierdzeniem organu wnioskodawca nie spełnił wymagań określonych w Załączniku nr 4 Regulaminu wyboru. Przedłożony na załączniku nr 13 podpis nie wykazywał - zdaniem organu - integralności z pozostałą treścią dokumentu. Niemniej jednak organ nie zdecydował się do wezwania wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień, czy poprawienia wniosku poprzez przedłożenie oryginalnego dokumentu. Nie wziął również pod uwagę okoliczności, że załącznik nr 4 nie wskazuje, aby tego typu dokument był obligatoryjny. A zatem organ mógł pominąć wskazany załącznik i nie przyznać punktów za okoliczność, na którą był załączony Zdaniem skarżącego organ odrzucił wniosek w sposób błędny i sprzeczny z postanowieniami dokumentacji naboru wniosków, także dlatego, że załącznik nr 13 dodany przez wnioskodawcę był załącznikiem zdefiniowanym przez niego samego celem uzyskania dodatkowych punktów przy ocenie wniosku. A zatem odrzucenie wniosku z uwagi na wątpliwości organu co do tego załącznika, stanowiło nieuzasadnione pokrzywdzenie wnioskodawcy i nie miało oparcia ani w przepisach, ani w postanowieniach dokumentacji dotyczącej naboru wniosków tj. w Regulaminie wyboru projektów w trybie konkurencyjnym czy załącznikach do Regulaminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu skarżonej uchwały. Ponadto organ poinformował, że w sprawie nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 77 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: P.p.s.a) określa katalog spraw, w których działalność administracji publicznej poddana została kontroli sądowej, przy czym zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takim przepisem szczególnym jest art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Ustawa wdrożeniowa obok sposobu wyboru projektów do dofinansowania oraz procedury odwoławczej w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego, reguluje również postępowanie sądowoadministracyjne i to pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w P.p.s.a., która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. (art. 76 ustawy wdrożeniowej). Wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w P.p.s.a. poprzez skrócenie terminu do wniesienia skargi, wprowadzenie terminu do jej rozpoznania, czy też wprowadzenie trybu bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe rozwiązania, zgodnie z intencją ustawodawcy, zmierzały do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów P.p.s.a. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w wypadkach wskazanych w ustawie, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej: 1. uwzględnić skargę stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2 lub b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Z powyższego wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez właściwą instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych. Przepisem zakreślającym granice sprawy i kontroli sądowej, w razie złożenia skargi od nieuwzględnienia protestu (negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia) jest art. 73 ust. 5 w zw. z art. 75 ust. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Instytucji Zarządzającej Programem Regionalnym Fundusze Europejskie dla Podkarpacia 2021-2027 – w tym wypadku Zarządu Województwa Podkarpackiego o nieuwzględnieniu protestu wniesionego przez skarżącego od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinasowanie ze względu na niespełnienie kryterium formalnego pn. "Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku". Zważyć należy, iż zgodnie z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza postepowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców. W ten sposób określono ogólne, ale zarazem rudymentarne zasady dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymienione w nim zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te dotyczą także uzasadnienia stanowiska, czy to na etapie oceny formalnej, czy merytorycznej projektu, jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Zasady te maja charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3435/16 i z 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17 ). Podkreślenia wymaga, że w sprawach, przedmiotem których jest ocena projektu, dokonywana w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej, poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego wzorzec kontroli stanowią również, a nawet przede wszystkim, postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 ust. 2 ustawy). Z uwagi na fakt, że w świetle ostatniego z powołanych przepisów katalog dokumentów mogących wejść w skład systemu realizacji jest otwarty, na system ten składają się różnego rodzaju dokumenty, w tym Regulamin Konkursu, określający - w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej - kryteria wyboru projektów. W konsekwencji również dokumentom systemu realizacji programu , o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, należy przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów (potencjalnych wnioskodawców dofinansowania). W szczególności Regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji programu operacyjnego (art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Treść takiego regulaminu nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dokument, na podstawie którego wyłaniani mają być potencjalni beneficjenci programu, nie jest wprawdzie zbiorem norm prawnych mających wiązać w sposób właściwy źródłom prawa, lecz dotyczy norm, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający o udzielenie wsparcia. Są to bowiem reguły stosowane w celu wyłonienia kontrahenta umowy cywilnoprawnej w ściśle określonej procedurze (por. np. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1648/17 .). Dlatego też zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, a właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Powyższe oznacza, że uczestnik konkursu obowiązany jest bezwzględnie podporządkować regulaminowi postępowania konkursowego, ale również właściwa instytucja winna dokonać wyboru projektów do dofinansowania kierując się zapisami Regulaminu konkursu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. W ocenie Sądu powyższych wymogów postępowanie Instytucji Zarządzającej w zakresie badanego kryterium formalnego nie spełniło. W rozpoznawanej sprawie Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że protest nie zasługuje na uwzględnienie wskazując na brak przygotowania i dołączenia do wniosku prawidłowego załącznika, a tym samym niespełnienie przez skarżącego wymagań określonych w załączniku nr 4 do Regulaminu wyboru. Nie jest sporne, że zgodnie z postanowieniami Załącznika nr 4 do Regulaminu wyboru pn. Instrukcja przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie, załączniki stanowiące dokumenty wydane przez inne organy powinny być dostarczone, jako integralna część wniosku, w formie skanu. Bezsprzecznie kontrola formalna dowiodła, że kwestionowany załącznik nr 13 nie stanowił skanu z dokumentu oryginalnego, lecz był dokumentem tekstowym, przygotowanym za pomocą edytora tekstu, zapisanym w formacie pdf, na którym podpis oraz występujące w jego obrębie logotypy stanowiły odrębnie wklejone obiekty graficzne. W ocenie Sądu w takich okolicznościach w ramach kontroli formalnej wniosku o dofinasowanie należało stwierdzić, że udostępniona forma dokumentu mającego stwierdzić dowód spełnienia kryterium merytorycznego jakościowego pn. Przynależność do klastra i podmiotów branżowych jest rzeczywiście wadliwa, nieprawidłowa i nie odpowiada wymaganiom konkursu. Nie oznacza to wszakże, że wniosek o dofinasowanie obarczony takim brakiem od razu podlega odrzuceniu, do czego de facto prowadzi ocena negatywna. Kontrola formalna z natury rzeczy wiąże się ze stwierdzeniem braków formalnych, czy to samego wniosku o dofinasowanie czy też jego załączników, a więc niespełnieniem pewnych wymagań stawianych przez przepisy składające się na system oceny projektów. Nie można więc twierdzić, jak czyni to niespójnie i nielogicznie organ, że wniosek nie zawierał braków formalnych, które ewentualnie wymagałyby poprawy czy uzupełnienia, a z drugiej strony na etapie oceny formalnej ocenić wniosek negatywnie właśnie z powodu jego braków, bez możliwości jego poprawy czy uzupełnienia. Sąd nie dostrzegł podstaw normatywnych do takiego wartościowania i różnicowania braków wniosku o dofinasowanie i stanowiących jego integralną część wymaganych załączników, które w ramach kontroli formalnej podlegałyby przewidzianej Regulaminem wyboru procedurze rozdziału 14 tego aktu. Przypomnieć należy, że zgodnie z pkt 14.1.1 Regulaminu wyboru w trakcie trwania oceny w przypadku stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach wątpliwości lub braków ION wzywa wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień oraz ewentualnej poprawy lub uzupełnienia wniosku lub załączników. Godzi się zauważyć, że podstawą uruchomienia procedury składania wyjaśnień czy uzupełniania wniosku nie jest wyłącznie nabranie wątpliwości przez oceniających ale także wystąpienie braków. W świetle powyższej regulacji, skoro organ uznał, że załącznik nr 13 nie jest wymaganym skanem dokumentu, czy też miał wątpliwości co do jego autentyczności winien wezwać skarżącą do poprawienia załącznika ewentualnie złożenia stosownych wyjaśnień w odpowiednim terminie, stosownie do pkt 14.1.5 Regulaminu wyboru. Podkreślić należy także, że wyżej przytoczony punkt Regulaminu wyboru jednoznacznie stanowi, że "(...)ION wzywa wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień oraz ewentualnej poprawy lub uzupełnienia wniosku lub załączników". Z tym zapisem koreluje zapis pkt 14.1.11 Regulaminu konkursu, zgodnie z którym na etapie oceny formalnej oraz merytorycznej wnioskodawca może być jednokrotnie wezwany do złożenia wyjaśnień, poprawy lub uzupełnienia wniosku o dofinansowanie. Ta regulacja przyznaje uczestnikom konkursu uprawnienie do jednokrotnej poprawy lub uzupełnienia wniosku o dofinasowanie, czego został jednak skarżący pozbawiony, wbrew przyjętemu na siebie zobowiązaniu przez Instytucję Zarządzającą. O ile rzeczywiście treść art. 51 ust. 1 pkt 8 ustawy wdrożeniowej pozostawia właściwym instytucjom pewną swobodę w ustalaniu w Regulaminie wyboru projektów możliwego (dopuszczalnego) zakresu w jakim jest możliwe uzupełnianie lub poprawianie wniosków o dofinasowanie projektów, to jednak przyjęcie określonych zapisów w tym akcie oznacza pełne nimi związanie danej instytucji. Organ nie może dowolnie uznawać w jakich przypadkach umożliwi uczestnikom konkursu możliwość złożenia wyjaśnień czy poprawy lub uzupełnienia wniosku o dofinasowanie, a w jakich nie. Rację należy przyznać Instytucji Zarządzającej o tyle, że konkurencyjny sposób wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o dofinansowanie zgłaszanego projektu rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek aplikacyjny, jak też, gdy wywodzi, że finalnie braki w złożonej dokumentacji, czy brak zgodności z zapisami Regulamin wyboru obciążają wnioskodawcę. Niemniej jednak ION obowiązany jest przestrzegać przyjętych w danym konkursie zasad postepowania, i w razie przyznania uczestnikom danego konkursu uprawnienia do jednokrotnego uzupełnienia czy poprawienia wniosku, może wyciągać negatywne konsekwencje przewidziane Regulaminem dopiero po stworzeniu możliwości realizacji takiego uprawnienia przez uczestnika konkursu. Relatywizowanie okoliczności czy sytuacji w których uczestnik może a w których nie może skorzystać z przyznanego mu Regulaminem wyboru uprawnienia, czyniłoby taki konkurs nieprzejrzysty i stwarzałoby pole dla członków KOP do dowolności ocen, a tym samym braku rzetelności. Takie działanie organu naruszałoby zasady uczciwej konkurencji, równości stron postepowania i dawałoby podstawę do postawienia zarzutu uchybienia obowiązkowi bezstronności. Tymczasem z treści art. 55 ust. 1 zdanie drugie ustawy wdrożeniowej należy odczytać dyrektywę przyjęcia oraz stosowania takiej procedury uzupełniania lub poprawiania wniosku o dofinansowanie, która zapewnia równe traktowanie wnioskodawców. W realiach niniejszej sprawy należało zatem umożliwić skarżącemu uzupełnienie lub poprawę wniosku przez złożenie oczekiwanego co do formy załącznika, i dopiero ewentualne w razie nie skorzystania z tej możliwości przez skarżącego, organ miałby prawo dokonać oceny projektu na podstawie wersji wniosku, która została pierwotnie skierowana do oceny, co wynika z regulacji zawartej pkt 14.1.12 Regulaminu wyboru. Zasada rzetelności oceny wniosków o dofinasowanie tym bardziej uzasadniała umożliwienie skarżącemu złożenia wyjaśnień czy tez poprawy (uzupełnienia) załącznika nr 13, jako, że pojęcie "skan dokumentu" może wywoływać niejakie wątpliwości interpretacyjne, a skarżący jak przekonywał dołączył do wniosku dokument w takiej postaci, w jakiej został mu udostępniony mailowo przez Prezesa Zarządu stowarzyszenia branżowego, a przynależności do takiego stowarzyszenia organ nie kwestionował. Skarżący wskazywał, że posiada oryginał odpowiedniego zaświadczenia o przynależności do właściwego stowarzyszenia branżowego i wykazywał gotowość jego okazania gdyby organ umożliwiłby mu złożenie wyjaśnień. W ocenie Sądu, niezależnie od powyższego uchybienia uprawniony jest także zarzut skargi wyciągnięcia wobec skarżącego zbyt daleko idących konsekwencji stwierdzenia braków formalnych wniosku o dofinasowanie w części fakultatywnej. Nie budzi wątpliwości, że sporny załącznik nr 13 nie był załącznikiem obligatoryjnym. Wprawdzie Regulamin wyboru w art. 13.4.7 stanowi, że w sytuacji, gdy projekt nie spełnia choćby jednego z kryteriów formalnych, uzyskuje ocenę negatywną, niemniej jednak to postanowienie nie może być odczytywane wprost w odniesieniu do fakultatywnej części wniosku, gdyż prowadziłoby to do wniosków nie dających się pogodzić z logiką i zdrowym rozsądkiem oraz do nierównego traktowania uczestników konkursu. Oznaczałoby to, że ci uczestnicy, którzy obiektywnie nie są w stanie wykazać spełnienia w/w kryterium merytorycznego, nie ponoszą żadnego ryzyka oceny negatywnej na etapie oceny formalnej w przypadku nieskutecznych starań jego udokumentowania. Przy wykładni omawianego zapisu należy sięgnąć po zasady wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i stwierdzić, że skoro sporny załącznik odnosi się do nieobowiązkowej części wniosku o dofinasowanie, to konsekwencją stwierdzenia w tej części braków formalnych powinno być nie przyznanie wnioskowi stosownej liczby punktów na etapie oceny merytorycznej. W ocenie Sądu odmienne rozumienie i ocena takich sytuacji jaka wystąpiła w niniejszej sprawie wymagałyby wyraźnego zapisu w Regulaminie wyboru. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 45 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z pkt 14.1.1 i 11 Regulaminu wyboru, dlatego też w oparciu o przepis art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Na kwotę 697 zł składa się kwota wpisu sądowego w wysokości 200 zł, opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł.