I SA/Po 966/26

Dnia 24 września 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Michał Ilski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2026 roku sprawy ze skargi B. H. na akt Komendanta Policji z dnia 09 kwietnia 2026 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii o osobie I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

P. S.A. pismem z 23 lutego 2026 r. zwróciło się do Komendanta Policji z wnioskiem o wystawienie opinii, o której mowa w art. 19 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2378 – dalej w skrócie: "u.m.w.") dla B. H. (dalej zwanego również skarżącym). W notatce urzędowej funkcjonariusza Policji z 08 kwietnia 2026 r. wskazano m.in., że aktualnie przeciwko skarżącemu tutejsza jednostka Policji nie prowadzi żadnego postępowania przygotowawczego ani sprawy o wykroczenie. Z dostępnych źródeł, tj. systemów policyjnych (KSIP) wynika, że skarżący w 2007 r. został skazany z art. 177 § 1 k.k. za spowodowanie wypadku drogowego, w wyniku którego poszkodowany odniósł obrażenia powyżej dni siedmiu. W 2013 r. skarżący został z kolei skazany za czyn z art. 226 § 1 k.k., tj. znieważenie funkcjonariusza publicznego, będąc pod wpływem alkoholu. Skarżący wielokrotnie dopuszczał się przekraczania dopuszczalnej prędkości i popełniał inne wykroczenia w ruchu drogowym, co świadczy o lekceważącym stosunku do obowiązujących przepisów prawa. W trakcie wywiadu środowiskowego skarżący podał nieprawdziwe informacje dotyczące swojej wcześniejszej karalności, co dodatkowo podważa jego wiarygodność. W stosunku do skarżącego nie podejmowano żadnej odnotowanej w systemach policyjnych interwencji publicznej, jak również nie miały miejsca interwencje w miejscu jego zamieszkania. Komenda Policji nie kierowała ww. na leczenie z nałogów - brak udokumentowanych informacji na temat nadużywania alkoholu, środków psychotropowych czy narkotyków, nie leczy się psychiatrycznie. Nie był zatrzymywany w PDOZ. Z posiadanej wiedzy opiniowany nie ma powiązań ze środowiskiem sekt religijnych. Wskazano, że mimo pomimo pozytywnych opinii części mieszkańców miejscowości W. osoba skarżącego budzi poważne wątpliwości co do wiarygodności oraz rękojmi należytego postępowania w zakresie dostępu do materiałów wybuchowych. Wskazano, że pozycja społeczna matki oraz znajomość lokalnego środowiska wpływają na pozytywny odbiór syna wśród części mieszkańców W.. Wymieniony jest mało znany wśród lokalnej społeczności w związku z czym ustalenia dotyczące jego osoby wśród sąsiadów nie są w pełni obiektywne na tyle aby mogli oni się wypowiadać na jego temat. Wśród mieszkańców W. ma bowiem również inną opinię, uznawany jest za osobę o porywczym charakterze, który pomimo przestrzegania zasad współżycia społecznego, nie poważa porządku prawnego. W trakcie wykonywania czynności służbowych ustalono, że B. H. w 2020 r. kierował groźby wobec mieszkańców miejscowości W., wykorzystując do tego swojego psa rasy amstaf. Z oświadczeń wskazanych w notatce osób wynika, że spacerując drogą gruntową napotkali skarżącego, który zachowywał się nieracjonalnie stając im na drodze razem ze swoim psem, torując przejście a jednocześnie szczując psa w ich kierunku. W związku z nieobliczalnym zachowaniem skarżącego osoby te weszły na teren przyległej posesji, której właścicielka odwiozła ich do miejsca ich zamieszkania. Sytuacja ta wzbudziła w nich realną obawę, w związku z czym fakt ten został zgłoszony informacyjnie dzielnicowemu rejonu wraz z opisem charakteru zdarzenia, okoliczności oraz zachowania sprawcy. Z uwagi na obawę przed ewentualnymi działaniami ze strony wymienionego, nie złożono oficjalnego zgłoszenia i wniosku o ściganie. Wskazani w notatce mieszkańcy oświadczyli, że skarżący zachowuje się nieprzewidywalnie a także ignoruje uwagi dotyczące zachowania środków ostrożności przy trzymaniu psa, gdyż sami niejednokrotnie byli świadkami takiego zachowania. W konkluzji omawianej notatki stwierdzono, że całokształt ustalonych okoliczności, postawa życiowa wymienionego oraz dotychczasowe zachowania budzą poważne zastrzeżenia, co do zasadności wydania pozytywnej opinii na pozwolenie dostępu do materiałów wybuchowych. Komendant Policji wydał opinię z 09 kwietnia 2026 r., nr [...] na temat skarżącego, w której stwierdził, że skarżący posiada opinię negatywną w miejscu zamieszkania, nie przestrzega ogólnie przyjętych norm współżycia społecznego i porządku prawnego. Stwierdzono, że w chwili obecnej istnieją przeciwskazania do wykonywania prac z dostępem do materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę na omówioną powyżej opinię. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej opinii, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie wskazanych w skardze dowodów na okoliczność niekaralności, właściwej postawy społecznej, odpowiedzialności zawodowej oraz przestrzegania norm współżycia społecznego przez skarżącego. Wniesiono również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonej opinii zarzucono naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 – dalej w skrócie: "k.p.a.") poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego; 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego opinii, w szczególności niewskazanie konkretnych okoliczności, zdarzeń lub dowodów uzasadniających stwierdzenie, iż skarżący "nie przestrzega ogólnie przyjętych norm współżycia społecznego i porządku prawnego"; 3) art. 19 pkt 5 u.m.w. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu istnienia przeciwwskazań do wykonywania prac z dostępem do materiałów wybuchowych mimo braku obiektywnych i wykazanych podstaw; 4) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sposób arbitralny, bez należytego uzasadnienia oraz z pominięciem okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rozstrzygnięcie sporu wymagało dokonania kontroli legalności zaskarżonej opinii Komendanta Policji. W cenie wskazanego organu działając na podstawie art. 19 pkt 5 u.m.w. należało wydać negatywną opinię na temat osoby skarżącego. Skarżący kwestionuje powyższe zapatrywanie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do postanowień art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 19 u.m.w., przedsiębiorca, kierownik jednostki naukowej umożliwiają dostęp do materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego osobie, która: 1) ukończyła 21 lat; 2) zdała egzamin, o którym mowa w art. 20; 3) nie wykazuje zaburzeń psychicznych, o których mowa w ustawie z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego; 4) nie była skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne przeciwko bezpieczeństwu państwa, porządkowi publicznemu, życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu; 5) posiada nienaganną opinię wydaną przez komendanta powiatowego (miejskiego) Policji właściwego dla miejsca zamieszkania. Na tle przytoczonych powyżej regulacji Sąd podziela pogląd, że opinia wydawana na podstawie art. 19 pkt 5 u.m.w., jako akt, bez którego podmiot wnioskujący o taką opinię nie uzyska możliwości dostępu do materiałów wybuchowych, podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. [tak: wyrok WSA we Wrocławiu z 22 sierpnia 2018 r., III SA/Wr 152/18]. Dokonując wykładni art. 19 pkt 5 u.m.w. należy dostrzec, że na gruncie reguł języka powszechnego oznaczenie "nienaganny" oznacza taki, któremu nie można niczego zarzucić, ponieważ jest idealny [tak: Wielki Słownik Języka P. , dostępny pod adresem: publ.]. Nienaganna opinia w rozumieniu analizowanego przepisu to zatem nie tylko przestrzeganie norm prawnych, ale również, i tych społecznych, czy obyczajowych. Weryfikacja nienagannej postawy osoby ubiegającej się o dostęp do materiałów wybuchowych powinna odbywać się nie tylko z punktu widzenia przestrzegania przez nią zasad porządku prawnego, ale w równym stopniu, także w odniesieniu do okoliczności związanych z codziennym funkcjonowaniem opiniowanego, a więc przede wszystkim w kontekście rodzinnym, sąsiedzkim i zawodowym opiniowanego. Powyższy pogląd znajduje uzasadnienie także w tym, że ustawodawca formułując kryteria na podstawie których następuje weryfikacja osób z dostępem do materiałów wybuchowych wyraźnie odróżnia w treści art. 19 u.m.w. dwa elementy tej weryfikacji, tj. kwestię braku skazania prawomocnym wyrokiem za określone przestępstwa (art. 19 pkt 4 u.m.w.) oraz nienaganną opinię (art. 19 pkt 5 u.m.w.). W konsekwencji powyższego opinię z art. 19 pkt 5 u.m.w. należy postrzegać w kategorii całościowej oceny opiniowanego [por. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 sierpnia 2019 r., III SA/Wr 93/19]. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 powołanego aktu, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do postanowień art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Odnosząc przytoczone regulacje do realiów niniejszej sprawy należy dostrzec, że przekazane przez Komendanta akta administracyjne sprawy zawierają jedynie wniosek o wydanie opinii, notatkę urzędową z 08 kwietnia 2026 r., jak i samą zaskarżoną opinie z 09 kwietnia 2026 r. W aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodów potwierdzających twierdzenia formułowane w notatce urzędowej z 08 kwietnia 2026 r. W samej opinii z 09 kwietnia 2026 r. nie przedstawiono jakiegokolwiek uzasadniania wyjaśniającego motywy przyjęcia istnienia przeciwskazań do wykonywania przez skarżącego prac z dostępem do materiałów wybuchowych. Wydanie opinii w trybie art. 19 pkt 5 u.m.w. powinno zostać poprzedzone udokumentowaniem okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek jej wydania. Nie sposób zaaprobować sytuacji, w której negatywne twierdzenia na temat osoby ubiegającej się o dostęp do materiałów wybuchowych przeznaczanych do użytku cywilnego wynikają jedynie z notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza policji. W przekazanych Sądowi aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o uprzednim skazaniu skarżącego za popełnienie przestępstw z art. 177 § 1 k.k. oraz art. 226 § 1 k.k. Brak jest również dowodów potwierdzających popełnienie przez skarżącego wykroczeń wskazanych w notatce. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że odwołanie się faktu uprzedniego skazania czy też popełnienia wykroczenia powinno zostać poprzedzone zweryfikowaniem czy nie doszło do zatarcia skazania, czy zatarcia ukarania. Uznanie skazania za niebyłe oznacza bowiem przyjęcie swoistej fikcji niekaralności skazanego; ustają nie tylko prawne konsekwencje skazania, ale wręcz odrzuca się samą świadomość faktu, że do niego doszło. Sprawca, którego skazanie uległo zatarciu, jest uprawniony do pomijania faktu skazania we wszelkich składanych publicznie deklaracjach, w tym noszących charakter urzędowy [tak: G. Bogdan [w:] Kodeks karny. Część ogólna. Tom I. Część II. Komentarz do art. 53-116, wyd. V, red. W. Wróbel, A. Zoll, Warszawa 2016, art. 106]. Podobnie zatarcie ukarania na gruncie k.w. oznacza, że znikają konsekwencje prawne ukarania. Ukarany może już legitymować się niekaralnością, co ma znaczenie szczególnie w związku z wykonywaniem pracy zawodowej lub pełnieniem różnych funkcji społecznych [tak: T. Bojarski, J. Piórkowska-Flieger [w:] A. Michalska-Warias, T. Bojarski, J. Piórkowska-Flieger, Kodeks wykroczeń. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2024, art. 46]. Istotą zatarcia ukarania jest stworzenie swego rodzaju fikcji prawnej, że osoba – mimo popełnionego w przeszłości wykroczenia – po upływie określonego czasu może uznawać, iż jest osobą niekaraną [tak: M. Żukowska [w:] Kodeks wykroczeń. Komentarz, red. J. Lachowski, Warszawa 2021, art. 46]. Na chwilę obecną w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o kierowaniu przez skarżącego gróźb karalnych przy wykorzystaniu psa, nieracjonalnym zachowaniu polegającym na torowaniu przejścia i szczuciu psem, jak i ignorowaniu uwag dotyczących zachowania środków ostrożności przy trzymaniu psa. W ocenie Sądu oświadczenia pozyskiwane od osób, przed wydaniem opinii w trybie art. 19 pkt 5 u.m.w. powinny zostać każdorazowo odrębnie udokumentowane, przynajmniej w formie odrębnych notatek urzędowych ze wskazaniem dat ich sporządzenia, personaliów osób od których pozyskano informacje, jak i samych informacji jakie pozyskano na temat opiniowanego. Konkludując całokształt poczynionych powyżej rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona opinia nie odpowiada prawu. Jej wydanie nie zostało poprzedzone wywiązaniem się przez organ z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Z uwagi na stwierdzone uchybienia w zakresie gromadzenia materiału dowodowego za przedwczesne należało przy tym uznać odnoszenie się do zarzutów naruszenia u.m.w. Wypowiedź Sądu w tym zakresie musi zostać poprzedzona wywiązaniem się przez organ z obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W toku powtórnego postępowania obowiązkiem organu będzie uwzględnienie przedstawionej powyżej oceny prawnej. Organ w szczególności udokumentuje twierdzenia, które w jego ocenie są istotne z punktu widzenia oceny skarżącego. Odwołanie się do faktu uprzedniego skazania skarżącego za przestępstwa czy też ukarania za popełnienie wykroczeń może mieć miejsce jedynie gdy nie doszło do zatarcia skazania czy też zatarcia ukarania. Organ udokumentuje również pozyskanie informacji świadczących o kierowaniu przez skarżącego gróźb karalnych, nieracjonalnym zachowaniu, szczuciu psem oraz ignorowaniu uwag dotyczących zachowania środków ostrożności przy trzymaniu psa. Pozyskane w tym zakresie oświadczenia powinny przybrać formę dokumentu, np. osobnych notatek urzędowych, ze wskazaniem dat ich sporządzenia, personaliów osób od których pozyskano informacje, jak i informacji jakie pozyskano na temat opiniowanego. Powtórnie rozpatrując sprawę należy wymagać od organu odniesienia się do dowodów przedłożonych wraz ze skargą. Odnieść należy się w szczególności do opinii o skarżącym z 06 maja 2026 r. sporządzonej przez jego pracodawcę (k. [...] akt sądowych), jak i przedłożonej przez skarżącego opinii mieszkańców W. na jego temat (k. [...] akt sądowych), jak również opinii jego matki z 11 maja 2026 r. (k. [...] akt sądowych). Powyższe jest konieczne celem kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Wydając powtórnie opinię organ przedstawi jej uzasadnienie, w którym wyjaśni skarżącemu powody takiej a nie innej oceny odnosząc się w tym zakresie do całości zebranego materiału dowodowego, tj. zarówno do okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego, jak i okoliczności przemawiających na jego niekorzyść. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec, jak w pkt I. sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Na kwotę zasądzonych kosztów składa się: wpis od skargi w kwocie 200 zł, równowartość opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa procesowego w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł należne na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 215).