I SA/Po 885/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 5 maja 2011 r. nr [...] w sprawie ustalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w [...] I. stwierdza nieważność § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.

Uchwałą Nr 32/2011 z dnia 5 maja 2011 r. Rada Miejska w [...] wskazując jako podstawę prawną art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. nr 23, poz. 295 ze zm.; dalej: "u.c.c.z.") uchwaliła w § 1 Regulamin Cmentarza Komunalnego w [...], stanowiący załącznik do niniejszej uchwały. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2011 r. Nr 168 pod pozycją 2731). W dniu 30 września 2021 r. Wojewoda [...] wniósł skargę na opisaną wyżej uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 11 załącznika do tej uchwały oraz zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W myśl § 11 Regulaminu Gmina i Miasto [...] oraz zarządca cmentarza nie odpowiadają za szkody na terenie cmentarza powstałe na skutek klęsk żywiołowych, działania czynników atmosferycznych, kradzieży, aktów wandalizmu oraz za rzeczy pozostawione bez nadzoru. Wojewoda zarzucił ww. przepisowi naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 11 Regulaminu postanowienia w zakresie odpowiedzialności za szkody powstałe na terenie Cmentarza Komunalnego w [...]. Zaznaczył, że cmentarz komunalny należy zaliczyć do obiektów użyteczności publicznej i w związku z tym organ stanowiący gminy może w odniesieniu do takiego cmentarza skorzystać z kompetencji przyznanej mu w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Upoważnienie zawarte w tym przepisie sformułowane jest w sposób ogólny, tym samym rada gminy została wyposażona w dużą swobodę co do regulacji wskazanej kwestii, jednakże nie daje to organowi stanowiącemu gminy pełnej dowolności. Użyte w ww. przepisie pojęcie "zasad i trybu korzystania" zawiera kompetencję rady gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się. W ocenie Wojewody zaskarżona regulacja wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, a Rada nie była uprawniona do zawarcia w nim postanowień dotyczących odpowiedzialności za szkody wyrządzone na cmentarzu komunalnym. Ponadto niedopuszczalne jest powtarzanie w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji. Dodatkowo zasady korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mogą zawierać postanowień dotyczących podstaw i zakresu odpowiedzialności zarówno gminy, jak też innych podmiotów korzystających z nich. Zakres odpowiedzialności cywilnej, odpowiedzialności karnej i odpowiedzialności za wykroczenia uregulowane zostały odpowiednio w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. nr 16 poz. 93 ze zm.; dalej: "K.c."), ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. nr 88 poz. 553 ze zm.) oraz ustawie z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. nr 46 r. poz. 275 ze zm.). Zatem zaskarżona regulacja, w świetle art. 94 Konstytucji RP narusza ustaloną hierarchię źródeł prawa, co w konsekwencji powoduje, że treść § 11 Regulaminu została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Naruszenie to, jako istotne, czyni zasadnym wniosek o stwierdzenie nieważności § 11 Regulaminu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] uwzględniła w całości zawarte w niej zarzuty, wnosząc jednocześnie o odstąpienie jej od obciążenia kosztami postępowania. Podkreśliła, że zaskarżona uchwała została przedłożona w trybie art. 90 ust.1 u.s.g. organowi nadzoru, który nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa i uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym, wchodząc w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Od dnia wejścia jej w życie do dnia złożenia skargi nie były ze strony organu nadzoru zgłaszane jakiekolwiek zastrzeżenia co do ewentualnych wad prawnych podjętej uchwały. W ocenie Rady skarga zasługuje na uwzględnienie w całości, gdyż argumenty strony skarżącej są zasadne i znajdują odzwierciedlenie w aktualnie prezentowanych poglądach prawnych. Ponadto Rada po wpłynięciu skargi podjęła inicjatywę uchwałodawczą dotyczącą Regulaminu, w następstwie której na podstawie uchwały Nr 390/2021 z dnia 2 listopada 2021 r. zmieniającej uchwałę Nr 32/2011 Rady Miejskiej w [...] z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie ustalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w [...], skreśliła kwestionowany przez Wojewodę [...] przepis § 11 Regulaminu. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z zasadami wyrażonymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.– nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6Pp.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05; postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05 - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie CBOSA). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 5 maja 2011 r. Nr 32/2011 w sprawie ustalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego. Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. do sądu administracyjnego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły m.in. przepisy art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 u.c.c.z. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych. W myśl art. 2 ust. 1 u.c.c.z utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g stanowi, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niewątpliwie cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Jednak regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi (por. wyrok NSA z 6 października 2009 r., I OSK 252/09; Ł. Złakowski /w/ R. Hauser, Z. Niewiadomski /red/, U.s.g. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 438). Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego, organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 października 2014 r., IV SA/Gl 847/14). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko skarżącego, że w ramach kompetencji przyznanych Radzie nie mieści się upoważnienie do stanowienia prawa w zakresie odnoszącym się do wyłączenia odpowiedzialności zarządcy cmentarza za szkody na terenie cmentarza powstałe na skutek klęsk żywiołowych, działania czynników atmosferycznych, kradzieży, aktów wandalizmu oraz za rzeczy pozostawione bez nadzoru. Podstawą jakiejkolwiek odpowiedzialności lub jej braku mogą być jedynie przepisy rangi ustawowej. Rada gminy, na podstawie art. 40 ust. pkt 4 u.s.g. nie jest uprawniona do wprowadzania do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek postanowień ustalających, czy modyfikujących odpowiedzialność karną czy cywilną (zob. wyroki WSA w: Krakowie z 19 grudnia 2012 r., II SA/Kr 58/12; Szczecinie z 1 lutego 2018 r., II SA/Sz 1385/17; Wrocławiu z 4 marca 2020 r., III SA/Wr 575/19; Poznaniu z 23 stycznia 2020 r., IV SA/Po 795/19 i z 12 stycznia 2022 r., IV SA/Po 923/21). Zasadnie wskazuje skarżący, że zasady odpowiedzialności cywilnej, wykonania i skutki niewykonania zobowiązań oraz odszkodowania zostały całościowo uregulowane w K.c., zatem regulacje tam wskazane obowiązują wszystkie podmioty. Rada Gminy w akcie podstawowym w postaci uchwalonego Regulaminu nie posiada zatem kompetencji do dokonywania własnych uregulowań w powyższym zakresie. Tym samym stwierdzić należało nieważność § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały, jako podjętego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., co stanowi o istotnym naruszeniu prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zasadne jednak było zastosowanie art. 206 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. "Uzasadniony przypadek", o którym mowa w powołanym przepisie, nie jest ograniczony do sytuacji, w której "skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu". Pojęcie to daje zatem swobodę sądowi orzekającemu w sprawie, ale jednocześnie wymaga odpowiedniego wyjaśnienia na tle konkretnego stanu faktycznego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie odstąpienie od zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania było uzasadnione okolicznościami wskazanymi przez Radę Miejską w [...], która podkreśliła, że zaskarżona uchwała została przedłożona organowi nadzoru w trybie art. 90 ust.1 u.s.g., który nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa. Od dnia wejścia jej w życie do dnia złożenia skargi, a zatem przez dziesięć lat, nie były ze strony organu nadzoru zgłaszane jakiekolwiek zastrzeżenia co do ewentualnych wad prawnych podjętej uchwały. Ponadto po wpłynięciu skargi Rada niezwłocznie podjęła uchwałę Nr 390/2021 z dnia 2 listopada 2021 r. zmieniającej zaskarżoną uchwałę, skreślając kwestionowany przez Wojewodę przepis § 11 Regulaminu. Zważywszy powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł o nieważności wskazanego w wyżej przepisu załącznika do zaskarżonej uchwały.