I SA/Po 839/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert Sędzia WSA Waldemar Inerowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Starosta [...] umorzył postępowanie z wniosku E.S. (dalej: strona, skarżąca) o zwrot nieruchomości położonej w P., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]: obręb W., arkusz mapy [...], zapisana w księdze wieczystej kw nr [...], jako własność Miasta P. (dalej: działka). Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy: art. 104, art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020. poz. 256 ze zm.), art. 136 ust. 3, art. 137, art. 140 i art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z. 2020 poz. 65 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji, organ wskazał, że w dniu 10.07.2020 r. Starosta [...] wszczął postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej działki. Dnia [...]07.2020 r. pozyskano z Archiwum Starostwa Powiatowego w P. decyzję wydaną dnia [...].06.1993 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. znak [...] orzekającą o odmowie zwrotu stronie zwrotu części nieruchomości, oznaczonej na załączonym do decyzji projekcie podziału jako projektowane działki m.in. działka nr [...] o powierzchni [...] m2. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem [...].07.1993 r. Starosta [...] stwierdził, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dla dopuszczalności zwrotu zbędnej na cel wywłaszczenia części nieruchomości wystarczającym jest spełnienie jednego z ww. warunków. Organ I instancji wskazał, iż w odniesieniu do działki została wydana decyzja o orzekająca o odmowie zwrotu, która stała się ostateczna dnia [...].07.1993 r. znak [...] Zgodnie z Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Białegostoku z dnia 25.10.2012. sygn. akt: II SA/Bk 620/12, z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wskazany brak podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia ma miejsce w szczególności, gdy postępowanie dotyczy sprawy poprzednio już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Kolejna decyzja w tej samej sprawie dotknięta byłaby kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Użycie przez ustawodawcę w art. 105 § 1 k.p.a. terminu "wydaje", oznacza że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest - także w przypadku bezprzedmiotowości postępowania z powodu zaistnienia powagi rzeczy osądzonej - obligatoryjne. Zatem wobec działki nr [...] obręb W., arkusz mapy [...] należy orzec o umorzeniu postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej anulowanie i odroczenie jej podjęcia do czasu generalnego ustalenia północnej i wschodniej granicy Parku [...] w zgodzie z tytułami własności do gruntów. Strona podniosła, że nie może zgodzić z sytuacją, gdy ponownie odmawia się jej zwrotu działki, która do 1976 r. była jej własnością, a jednocześnie Miasto P. i Starosta [...] dopuszczają korzystanie z gruntów należących do Miasta P. przy sąsiednich działkach i praktycznie dopuścili do ich zasiedzenia. W związku z powyższym, osobnym pismem strona wystąpiła do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. z prośbą o informację publiczną, jakie wielkości obszaru gruntów miejskich stanowiących w założeniu urbanistycznym Park [...] pozostają aktualnie w poszczególnych formach władania, zarówno umownych jak i bezumownych, przez podmioty inne niż Miasto P. . Po otrzymaniu tej informacji przekaże ją na ręce Wojewody jako uzupełnienie niniejszego odwołania. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej: "K.p.a.", utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji, organ stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że w stosunku do działki nr [...] decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] czerwca 1993 r., znak [...], orzeczono o odmowie zwrotu przedmiotowego gruntu, a decyzja ta stała się ostateczna [...] lipca 1993 r. Tym samym organy administracji nie mogą wydać nowej decyzji w tej sprawie. Jak wynika bowiem z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. taka decyzja stałaby się nieważna. W orzecznictwie wskazuje się, że ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Organ podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81, stwierdził, że "decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów KPA, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 KPA (res iudicata)". Podobne wnioski można znaleźć w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 783/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 560/09. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 881/10, uznał, że sprawa rozstrzygnięta decyzją ostateczną nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego; domniemanie ważności takiej decyzji może być obalone tylko w trybie określonym w przepisach procedury administracyjnej, a naruszenie tej reguły przez ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy pociąga za sobą sankcję nieważności wydanego w tych warunkach rozstrzygnięcia na podstawie powołanego art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zwrotu kosztów sądowych poniesionych w sprawie. Skarżąca wskazała, że jej aktualna prośba o zwrot nieruchomości, jest wynikiem tego, że zaszłości spowodowane własnością gruntów w otoczeniu [...] od strony północnej przed decyzjami wywłaszczeniowymi w 1977 r. i po parcelacji tych gruntów przy nowopowstałej ulicy [...], poważne błędy przy podziałach geodezyjnych w terenie (od strony ulicy [...]) oraz samowola właścicieli nowo wytyczonych działek budowlanych, którzy bez podstawy prawnej zajmowali skarpy dawnej północnej fosy [...], spowodowały chaos geodezyjny, właścicielski i użytkowy w obrębie północnej granicy obecnego Parku. Ponieważ od dwóch lat toczą się prace nad uporządkowaniem tych spraw, to prośba strony ma na celu uwzględnienie jej interesu, aby południowa granica jej nieruchomości przy ul. [...] biegła w linii przyjętej dla pozostałych nieruchomości przy ul. [...] graniczących z Parkiem. Strona wskazała, że obecnie jest jedyną właścicielką nieruchomości przy ul. [...], która ma południowe ogrodzenie działki odsunięte o około 4 - 5 m od krawędzi skarpy, zgodnie z aktualnym tytułem własności. W związku z powyższym, strona wnosi o zwrot tej części działki [...], która znajdzie się na północ od nowo wyznaczonej granicy Parku na [...], na której będzie dozwolone postawienie ogrodzenia przez właścicieli i dzierżawców. W ocenie strony, obie instancje rozpatrujące jej podanie o zwrot nieruchomości nie ustosunkowały się do faktycznych podstaw wniosku o zwrot nieruchomości, ani też nie wykonały żadnych czynności w kierunku ich zbadania pomimo niewątpliwej zasadności moich merytorycznych argumentów. Zdaniem skarżącej, w 1993 r. były ustawowe przesłanki do dokonania zwrotu działki [...], albowiem od wywłaszczenia minęło 17 lat, a cel wywłaszczenia - budowa zejścia do Parku [...] - nie został zrealizowany. W tym czasie strona nie była świadoma, że działka [...] wraz z sąsiadującymi działkami na północnym stoku fosy [...] nie została włączona do Parku W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a., kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. W ujęciu materialnym sprawę administracyjną stanowi przewidziana w normach materialnego prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji w określonych w tych normach (i ich hipotezach) stanach faktycznych wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego (T. Woś, w: red. T. Woś, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 122). W swej istocie pojęcie sprawy administracyjnej łączyć należy z określonym stosunkiem administracyjnoprawnym i tożsamością jego elementów konstrukcyjnych. Takie rozumienie sprawy administracyjnej pozwala na ustalenie treści i granic konkretnej sprawy administracyjnej, a także rozstrzygnięcie czy w dwu (lub więcej) decyzjach mamy do czynienia z identycznością rozstrzygniętych w nich spraw. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Wobec powyższego, ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Istnienie dwóch decyzji w tej samej sprawie administracyjnej rozstrzygających tę sprawę co do istoty wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (res iudicata). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość spraw zaś będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29.10.2019 r. II SA/Gl 909/19; dostępny na stronie: orzezcenia.nsa.gov.pl). Aby zachodziła res iudicata sprawa musi zatem dotyczyć więc tych samych podmiotów, chyba że w zbywalne i dziedziczne prawa strony wejdą jej następcy prawni albo wprawdzie zmieni się struktura i nazwa organu, ale pozostanie niezmieniona właściwość rzeczowa, czy nowy organ wejdzie w kompetencje drugiego, który przestał działać. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] czerwca 1993 r., znak [...], orzeczono o odmowie zwrotu przedmiotowego gruntu, a decyzja ta stała się ostateczna [...] lipca 1993 r. Co istotne, skarżąca również nie kwestionuje, że opisana wyżej decyzja stała się ostateczna. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że wniosek skarżącej, obejmujący żądanie zwrotu działki, dotyczy sprawy rozstrzygniętej już ostateczną decyzją organu administracji. To zaś stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu spornej nieruchomości i obligowało organ do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania. Zaskarżone rozstrzygniecie Wojewody i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] uznać zatem należało za w pełni legalne. Argumentacja skarżącej nie mogła zostać uwzględniona, gdyż nie dotyczyła wprost przedmiotu zaskarżenia – postanowienia o umorzeniu postępowania. Powyższe oznacza, że ewentualne zarzuty związane z zaistnieniem przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] czerwca 1993 r., znak [...], wykraczają poza granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Tym bardziej, że wniosek skarżącej dotyczył zwrotu nieruchomości a nie wznowienia postępowania. Z podanych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalono jako niezasadną. Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W przedmiotowej sprawie Przewodniczący Wydziału I zarządzeniem z dnia 17 lutego 2021 r. wyznaczył sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.