I SA/Po 802/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Asesor sądowy WSA Michał Ilski Protokolant: specjalista Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 sierpnia 2023 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta na rzecz W. W. kwotę [...]- zł [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uchwałą nr LXXIII/796/2023 z dnia 30 sierpnia 2023 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie: zasad nabywania, zbywani i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. WIkp. z 2016 r., poz. 1943 i z 2019 r., poz. 7564), wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej: "u.s.g."), w § 3 Rada Miasta dodała ustęp 5 o treści "Zbycie nieruchomości w trybie określonym w § 3 ust. 1 wymaga każdorazowo rozstrzygnięcia Rady Miejskiej w drodze odrębnej uchwały.". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym W. W. z 2023 r. pod pozycją 8272. W dniu 9 października 2023 r. Wojewoda [...] wniósł skargę na opisaną wyżej uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. przez pozostawienie Radzie Miasta kompetencji do każdorazowego wyrażania zgody na zbycie nieruchomości stanowiących własność Gminy [...] (§ 1 uchwały). W uzasadnieniu, odnosząc się do dodanego przez Radę Miejską ustępu, Wojewoda wskazał, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. gospodarowanie mieniem komunalnym należy do wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ograniczenie dla powyższej kompetencji wójta w zakresie gospodarowania mieniem gminy zawiera ww. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., stanowiący podstawę prawną do podjęcia takiej uchwały. Z ww. przepisu wynika, że po wypełnieniu dyspozycji w nim zawartej rada gminy traci kompetencję do wyrażania zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy gminy czynności wymienionych w tym przepisie, a mających za przedmiot nieruchomości gminne. Przez podjęcie zaskarżonej uchwały nr LXXIII/796/2023 Rada Miejska wprowadziła zasadę, że: "Zbycie nieruchomości w trybie określonym w § 3 ust. 1 wymaga każdorazowo rozstrzygnięcia Rady Miejskiej w drodze odrębnej uchwały", co oznacza, że Rada Miejska, poprzez konieczność wyrażenia zgody w drodze odrębnej uchwały na zbycie nieruchomości stanowiących własność gminy, pozostawiła dla siebie przypisaną jej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s,g. kompetencję do wyrażania zgody na każdorazowe zbywanie nieruchomości gminnych. Powyższe narusza prawo w sposób istotny, ponieważ z chwilą ustanowienia zasad zbywania nieruchomości Rada utraciła uprawnienie do wyrażania zgody organowi wykonawczemu na ich zbycie. Wynika to jednoznacznie z treści powyższego przepisu, który wprowadza obowiązek uzyskania zgody rady jedynie "do czasu określenia zasad". Odwołując się do orzecznictwa, Wojewoda podkreślił, że podejmowanie przez radę gminy uchwał w sprawach gospodarowania nieruchomościami, o których mowa wart. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., należy traktować kompleksowo, a regulacja uchwałą obejmować powinna wszystkie elementy zawarte w tym przepisie, a więc nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości oraz ich wydzierżawienie i wynajmowanie na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Podejmując uchwałę w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami, o których mowa w powołanym przepisie, Rada nie może wyłączyć niektórych z wymienionych wyżej elementów i uznać, że Wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za jej zgodą. W odpowiedzi na skargę, informując o jej nieuwzględnieniu, Rada Miejska zaznaczyła, że podjęła uchwałę nr LXXVI/848/2023 z dnia 30 października 2023 r. o uchyleniu w całości uchwały Rady Miejskiej w [...] z 29 lutego 2016 r. nr [...] z późniejszymi zmianami w sprawie: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Podjętą uchwałę załączyła do odpowiedzi na skargę. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie w sprawach m.in. skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z art. 147 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W kontekście tego uregulowania można mówić o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 lipca 2023 r., III FSK 1381/22; 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05 – wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: CBOSA). O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że realizując kompetencję wynikającą z art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie W. W. nie skorzystał z ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w ww. terminie, co spowodowało możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, co skutecznie uczynił w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. W tym miejscu podkreślania wymaga, że uchylenie uchwały objętej kontrolą, nie czyni zbędnym wydania wyroku w tej sprawie, skoro uchwała funkcjonowała przez określony czas w obrocie prawym i przez ten okres mogła wywierać określone skutki prawne. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego nie czyni bowiem zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego (por. uchwała T. K. z 14 lutego 1994 r. sygn. K 10/93 - OTK 1994 z 1, poz. 7; wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10). Tym samym stwierdzenie, że uchylenie zaskarżonej uchwały czyni bezprzedmiotowym rozpoznanie skargi na tę uchwałę jest nie zasadne. W niniejszej sprawie podstawę prawną ocenianej uchwały stanowił przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z kolei art. 30 ust. 2 pkt 3 u.o.s.g. stanowi, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Dokonując analizy powyższych przepisów, należy zwrócić uwagę, że u.s.g., określając kompetencje organów gminy, przekazuje je odpowiednio obu organom gminy (radzie i wójtowi), przy uwzględnieniu funkcji, jakie każdy z nich odgrywa w procesie realizowania zadań gminy, w tym gospodarowania mieniem komunalnym. Zasadniczo gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta, co jednak nie oznacza, że wójt posiada całkowitą swobodę w tym zakresie, bowiem rada, jako organ stanowiący, ma wpływ na kształtowanie wszystkich spraw lokalnych, pod warunkiem wszakże, że ustawy nie stanowią inaczej. Dzielenie kompetencji pomiędzy radą a wójtem odbywa się przede wszystkim w sferze doniosłości spraw. Pojęcie "gospodarowanie mieniem komunalnym" obejmuje swoim zakresem także gospodarowanie nieruchomościami gminnymi, gdzie ustalanie zasad gospodarowania nieruchomościami, powierzono radzie gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ww. u.s.g.), natomiast samo gospodarowanie nieruchomościami gminnymi - wójtowi (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Jak podkreśla się w orzecznictwie, art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a u.s.g. określa właściwość rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, do czasu uchwalenia których, rada posiada kompetencję do udzielania wójtowi zgody na dokonywanie tych czynności. Jednak z chwilą uchwalenia określonych w tym przepisie zasad, zgoda rady na dokonywanie czynności zbywania nieruchomości nie jest wymagana. Zaktualizuje się w ten sposób wyrażona w art. 30 ust. 2 ustawy kompetencja wójta do gospodarowania mieniem komunalnym, co czyni wydanie uchwały w tym zakresie działaniem niezgodnym z prawem (zob. wyroki NSA z: 3 kwietnia 2012 r., I OSK 82/12 oraz I OSK 9/12; wyrok WSA w Łodzi z 18 maja 2022 r., II SA/Łd 29/22). W świetle powyższych rozważań wskazać należy, że Rady Miasta dnia 29 lutego 2016 r. podjęła uchwalę Nr XVIII/159/2016 z r. w sprawie: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy, niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2016 r., poz. 1943 i z 2019 r., poz. 7564). Tym samym wyraziła już w sposób generalny zgodę na zbycie nieruchomości stanowiących własność gminy. Prowadzi to do wniosku, że zbycie nieruchomości w trybie określonym w § 3 ust. 1 nie wymagało każdorazowo rozstrzygnięcia Rady Miejskiej w drodze odrębnej uchwały. Jak słusznie wskazała strona skarżąca z chwilą ustanowienia zasad zbywania nieruchomości Rada utraciła bowiem uprawnienie do wyrażania zgody organowi wykonawczemu na ich zbycie. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że zaskarżona uchwała narusza treść upoważnienia zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Rada przekroczyła zakres kompetencji przez wyrażenie zgody na zbycie przez gminę nieruchomości w sytuacji, gdy zgoda ta nie była wymagana, albowiem została już udzielona wcześniejszą uchwałą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, orzekając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).