I SA/Po 795/26

Dnia 11 sierpnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Sędziowie: Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2026 roku sprawy ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 6 marca 2026 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ONW na rok 2025 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz skarżącego kwotę 200,- (słownie dwieście złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z 6 marca 2026 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: Kierownik ARiMR, organ I instancji) z 7 stycznia 2026 r. w sprawie odmowy przyznania K. M. (dalej: skarżący, strona) płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2025 r. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. W dniu 11 czerwca 2025 r. skarżący złożył za pośrednictwem platformy aplikacyjnej [...] wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2025. Do wniosku dołączono załączniki graficzne. W 2025 r. zadeklarowano do płatności działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] położone w województwie [...], powiecie [...], gminie K., obrębie M.. Zadeklarowana powierzchnia działek rolnych we wniosku o przyznanie płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy I na rok 2025 wynosiła 1,32 ha: - Działka rolna [...] o powierzchni 0,73 ha, - Działka rolna [...] o powierzchni 0,22 ha, - Działka rolna [...] o powierzchni 0,37 ha. W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji z 7 stycznia 2026 r. Kierownik ARiMR wskazał, że płatność ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy I została odmówiona ze względu na niespełnienie warunku posiadania przez rolnika działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Podczas kontroli administracyjnej stwierdzono bowiem, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2025 i wynosi 0,94 ha. Ustalenia powyższe dokonano w oparciu o pomiary maksymalnego kwalifikowanego obszaru odpowiadającego powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta. Organ wyjaśnił, że w przypadku działki rolnej [...] położonej na działce ewidencyjnej [...] z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,17 ha wykluczono powierzchnię 0,17 ha i na podstawie wykonanych pomiarów zapisano powierzchnię 0,00 ha i położonej na działce ewidencyjnej [...] z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,20 ha wykluczono powierzchnię 0.20 ha i na podstawie wykonanych pomiarów zapisano powierzchnię 0,00 ha. Działka rolna [...] została natomiast zadeklarowana na powierzchni 0,73 ha, na działce ewidencyjnej o numerze [...] podano 0,38 ha. Dla zadeklarowanej działki rolnej [...] wyrysowana geometria jest mniejsza niż powierzchnia działki rolnej wynikająca z sumy powierzchni zadeklarowanych na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Organ I instancji zwrócił uwagę, iż podczas wrysowywania działek powierzchnia jest liczona z dokładnością do 1 m2 (0,0001 ha), a powierzchnia działki jest deklarowana w hektarach z dokładnością do 1 ara (0,01 ha). Powierzchnia deklaracji działki rolnej odzwierciedla wartość powierzchni wrysowanej i ze względu na matematyczne zaokrąglenia może różnić się od sumy deklaracji powierzchni każdej działki ewidencyjnej na której została zadeklarowana. Powierzchnia działki nie może przekraczać wyznaczonego obszaru MKO. Stwierdzono zatem zawyżenie zgłoszonej powierzchni dla działki [...] do płatności o 0,01 ha. Łączna powierzchnia wykluczonych gruntów wynosiła 0,38 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz. Urz. UE L 435 z 06.12.2021, str. 187, Dz. Urz. UE L 29 z 10.02.2022, str. 45 oraz Dz. Urz. UE L 216 z 19.08.2022, str. 1), zwanego dalej rozporządzeniem nr 2021/2116. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024, poz. 1474 – dalej: "ustawa o Planie strategicznym"), w związku z art. 45 ust. 2 tej ustawy, płatność ONW przysługuje do powierzchni nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia 2022/1172. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący zarzucił organowi błędne ustalenie stanu faktycznego oraz błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego regulujących warunki przyznawania płatności ONW. Zdaniem skarżącego ustalenia dokonane przez organ są nieadekwatne, ponieważ zdjęcia satelitarne nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego w terenie. Skarżący wyjaśnił, że sporny teren o powierzchni 0,37 ha, który został uznany przez Agencję za niekwalifikujący się do płatności, został przez niego w 2023 r. ponownie przystosowany do użytkowania rolniczego. W 2025 r. grunt ten był użytkowany jako trawy na gruntach rolnych, został obsiany trawą i prowadzona była na nim produkcja paszowa. W 2025 r. skarżący z tego obszaru zebrał dwa pokosy trawy, co jednoznacznie potwierdza jego zdaniem prowadzenie działalności rolniczej. Oznacza to, że obszar ten spełnia definicję użytków rolnych i powinien zostać uwzględniony jako kwalifikujący się do płatności. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu wnioskowanej płatności. Dyrektor ARiMR decyzją z 6 marca 2026 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ II instancji przeprowadził ponowną weryfikację powierzchni uprawnionej do płatności ONW w roku 2025 w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, w wyniku której stwierdził, iż powierzchnia zadeklarowana we wniosku na rok 2025 nie znajduje potwierdzenia w systemie identyfikacji działek rolnych. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy I wynosiła 1,32 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 0,94 ha. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący składając wniosek na rok 2025 założył rozbieżność dla działki rolnej [...] (położonej na działkach ewidencyjnych nr [...]), wskazując, że teren został uporządkowany i jest uprawiany rolniczo jako łąka. W związku z powyższym rozbieżność ta podlegała weryfikacji przez pracownika Wydziału GIS w dniach 25 lipca 2025 r. oraz 25 sierpnia 2025 r. i została odrzucona, ponieważ na podstawie dostępnych organowi z urzędu dowodów: ortofotomapy, zdjęcia z [...] oraz [...], nie było podstaw do modyfikacji powierzchni MKO. Do płatności zostały zakwalifikowane jedynie te z zadeklarowanych powierzchni, które wskazują na fakt użytkowania w roku 2025. Zdjęcia wykonane na przestrzeni dwóch lat: obraz ortofotomapy z dnia 1 maja 2023 r., zdjęcie z [...] z dnia 14 marca 2024 r. i 10 lipca 2024 r., zdjęcie z [...] z dnia 1 września 2024 r., zdjęcie z [...] z dnia 8 marca 2025 r., obraz ortofotomapy z dnia 4 kwietnia 2025 r., zdjęcie z [...] z dnia 26 września 2025 r., nie potwierdzają deklaracji z wniosku na rok 2025 na spornych działkach ewidencyjnych. Na działce ewidencyjnej nr [...] wykluczono z płatności 0,17 ha, a na działce ewidencyjnej nr [...] wykluczono z płatności 0,21 ha. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z zebranym materiałem dowodowym, działka rolna [...] nie była użytkowana rolniczo w roku 2025. Zdaniem organu sam fakt porządkowania działki, nie świadczy o możliwości przyznania do niej płatności. Organ podkreślił, że oświadczenia, ani zeznania świadków, o których pisze strona nie zmienią stanu faktycznego na działce rolnej [...], ponieważ zebrany materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że działka rolna [...] nie była użytkowana rolniczo w 2025 r. Zdaniem organu odwoławczego nie można uznać, iż okoliczności stwierdzone w toku postępowania przed organem I instancji budzą jakiekolwiek wątpliwości. Natomiast argumenty wskazane w odwołaniu, nie mogą wpłynąć na rozstrzygnięcie w sprawie. Obrazy ortofotomap i zarejestrowanej w bazie zintegrowanego sytemu zarządzania i kontroli oraz zdjęcia z [...] oraz [...], wykonane na przestrzeni lat, jednoznacznie wskazują, które zadeklarowane we wniosku powierzchnie spełniają warunki kwalifikowalności do płatności. Wyłączono obszar wynoszący 0,38 ha, co w efekcie skutkowało brakiem objęcia obszarem zatwierdzonym powierzchni wynoszącej 1 ha i odmową przyznania płatności ONW. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym obowiązek organów został ograniczony jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę, czy też innych uczestników postępowania. Na organach Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie ciąży więc obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Pismem z dnia 26 marca 2026 r. skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości i uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Kierownika ARiMR oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji i przeprowadzenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy pełnego i wszechstronnego postępowania dowodowego, z uwzględnieniem wyjaśnień skarżącego, dokumentacji zdjęciowej, oświadczeń świadków oraz ewentualnej wizji lokalnej. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że sporny obszar działki rolnej [...] o powierzchni około 0,37 ha nie był w 2025 r. użytkowany rolniczo, mimo że obszar ten był koszony i utrzymywany jako łąka. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności zasad dokładnego wyjaśnienia sprawy, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego wszechstronnej oceny, przez oparcie rozstrzygnięcia praktycznie wyłącznie na interpretacji ortofotomapy, danych GIS, zdjęć z [...] i [...], bez należytego uwzględnienia pozostałych dowodów oraz rzeczywistych cech terenu. Zarzucił również naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, przez nieuwzględnienie w realny sposób wyjaśnień skarżącego i deklarowanej przez niego gotowości przedstawienia dalszych dowodów, w tym świadków oraz dokumentacji potwierdzającej użytkowanie rolnicze spornej powierzchni. W konsekwencji zdaniem skarżącego doszło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego dotyczących płatności ONW, przez uznanie, że skarżący nie spełnia warunku minimalnej powierzchni 1 ha, mimo że po prawidłowym ustaleniu rzeczywistego stanu użytkowania gruntów warunek ten byłby spełniony. Skarżący podniósł, że nie można przyjąć, że materiał jakim posłużył się organ w każdej sprawie ma charakter rozstrzygający i wyłącza potrzebę uwzględnienia innych środków dowodowych. Skarżący zarzucił, że w jego sprawie organy praktycznie oparły całe rozstrzygnięcie na interpretacji obrazów lotniczych i satelitarnych, pomijając konkretne okoliczności terenowe oraz możliwość przeprowadzenia innych dowodów. Skarżący zwrócił uwagę, że sporny obszar położony jest na znacznej skarpie. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny zobrazowań z góry, ponieważ pochylenie terenu wpływa na sposób, w jaki wykoszona łąka wygląda na zdjęciach lotniczych i satelitarnych. Dodatkowo przy północnej granicy części działki [...] rosną stare wysokie topole, których korony i boczne gałęzie rzucają cień na teren działki. W zależności od pory dnia, kierunku wykonania zdjęcia oraz kąta padania światła, cień ten może znacząco zniekształcać obraz działki, a nawet powodować optyczne pomniejszenie widocznej powierzchni użytkowanej rolniczo. Na działce [...] znajdowały się młode nasadzenia drzew szlachetnych wymagające pielęgnacji, w tym wykaszania. Z góry taki obszar może wyglądać jak zarośnięty, mimo że w rzeczywistości jest użytkowany rolniczo. Podobnie rozproszona roślinność, pojedyncze krzewy czy podmokły charakter części terenu nie przesądzają jeszcze o braku działalności rolniczej. Skarżący podkreślił, że organ całkowicie pominął wpływ tych czynników na interpretację obrazu. Organ nie wyjaśnił również, dlaczego te okoliczności nie miały znaczenia i dlaczego bez dodatkowej weryfikacji przyjął, że teren nie był użytkowany rolniczo. Skarżący zwrócił też uwagę, że w decyzji powołano się na zdjęcia z różnych dat, w tym z marca i kwietnia 2025 r., czyli sprzed pierwszego koszenia, oraz z późniejszych miesięcy, kiedy trawa po wcześniejszym koszeniu mogła już odrosnąć. Z tego względu materiał ten nie daje pełnego i pewnego obrazu sposobu użytkowania działki dokładnie w czasie wykonywania prac. Jeżeli zdjęcia wykonano przed koszeniem albo po odrośnięciu roślinności, to nie mogą one automatycznie przesądzać, że wymagany zabieg agrotechniczny nie został wykonany. Skarżący wskazał, że w toku postępowania deklarował możliwość przedstawienia dowodów potwierdzających sposób użytkowania spornej powierzchni, w tym własnych szczegółowych oświadczeń, dokumentacji zdjęciowej oraz oświadczenia świadków, którzy potwierdzą prowadzenie koszenia i użytkowanie rolnicze tego obszaru. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że oświadczenia i zeznania świadków nie zmienią stanu faktycznego, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości. Zdaniem skarżącego takie stanowisko narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W sprawie nie przeprowadzono także wizji lokalnej ani innych czynności dowodowych, które pozwoliłyby obiektywnie zweryfikować rzeczywisty charakter działki, jej ukształtowanie, wpływ cienia drzew, ślady użytkowania i możliwość wykonywania zabiegów rolniczych. W sytuacji, gdy organ wywodzi tak daleko idące skutki z obrazu działki widzianej z góry, a strona od początku podnosi konkretne cechy tego miejsca oraz wskazuje na możliwość przedstawienia dodatkowych dowodów, pominięcie takich czynności należy uznać za naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc dotychczasowe argumenty. Dodał ponadto, że wizja lokalna z udziałem skarżącego (kontrola na miejscu) na spornej działce rolnej przeprowadzona w okresie późniejszym niż ortofotomapa zarejestrowana w referencyjnej bazie zintegrowanego sytemu zarządzania i kontroli, nie wpłynie na ustalenie powierzchni stwierdzonej na jej podstawie. Ponadto, w ocenie organu nachylenie terenu ani cień drzew w przypadku spornych działek ewidencyjnych nie wpływały na ocenę ich powierzchni MKO. Organ wyjaśnił, że działka rolna D nie obejmuje swoim obrysem wspomnianych drzew i rzucany przez nie cień nie ma znaczenia przy ocenie powierzchni MKO. Również argumentacja dotycząca dat zdjęć i odrośnięcia runi w ocenie organu II instancji jest nietrafiona. Przedstawione przez organ odwoławczy zdjęcia wykonane na przestrzeni dwóch lat: obraz ortofotomapy z dnia 1 maja 2023 r. (Załącznik [...]), zdjęcie z [...] z dnia 14 marca 2024 r. (Załącznik [...]) i 10 lipca 2024 r. (Załącznik [...]), zdjęcie z [...] z dnia 1 września 2024 r. (Załącznik [...]), zdjęcie z [...] z dnia. 8 marca 2025 r. (Załącznik [...]), obraz ortofotomapy z dnia 4 kwietnia 2025 r. (Załącznik [...]), zdjęcie z [...] z dnia 26 września 2025 r. (Załącznik [...]), nie potwierdzają deklaracji z wniosku na rok 2025 na spornych działkach ewidencyjnych. Dodatkowo Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że również porównanie obrazu działki rolnej [...] z innymi działkami widocznymi na ortofotomapie z tego samego dnia, tj. 4 kwietnia 2025 r., na których zadeklarowano trwały użytek zielony przez innych producentów, widać, że kolor i roślinność jest zupełnie inna niż na spornej działce rolnej (Załącznik [...] i [...]) i na tych działkach jest wyznaczone MKO. Również obraz ortofotomapy z tego samego dnia, tj. 4 kwietnia 2025 r. działki rolnej [...] (działka ewidencyjna nr [...] oraz [...]), na której skarżący również zadeklarował uprawę traw na gruntach i do której została przyznana płatność, jest zupełnie inny niż na spornej działce rolnej (Załącznik [...]). Organ II instancji nie zgodził się również ze skarżącym, że dołączone do skargi dwa zdjęcia z drona z widocznymi śladami kół ciągnika mogą świadczyć o wykoszeniu. Natomiast z dołączonego do skargi Oświadczenia A. S. z dnia 30 marca 2026 r. oraz H. S. z dnia 30 marca 2026 r. nie wynika jaka powierzchnia spornej działki była koszona i stoi w sprzeczności ze zdjęciami spornego terenu wykonanymi na przestrzeni lat, które nie potwierdzają rolniczego użytkowania spornej działki rolnej. Pismem z dnia 27 czerwca 2026 r. skarżący podtrzymał skargę i dotychczasowe wnioski oraz wniósł o rozpatrzenie sprawy na rozprawie. Zdaniem skarżącego odpowiedź organu na skargę nie usuwa wad postępowania administracyjnego, lecz potwierdza, że organ w dalszym ciągu próbuje zastąpić rzeczywiste ustalenie stanu faktycznego analizą materiałów obrazowych, w tym zdjęć wykonanych w datach, które nie oddają sposobu użytkowania działki w okresie wykonywania zabiegów agrotechnicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczył powierzchni uprawnionej do płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Skarżący we wniosku zadeklarował działki o łącznej powierzchni 1,32 h, zdaniem natomiast organów powierzchnia działek rolnych uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana i wynosiła 0,94 ha. Skarżący w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji argumentował, że Kierownik ARiMR błędnie ustalił stan faktyczny oraz błędnie ustalił obszar kwalifikujący się do płatności. Należy na wstępie wskazać, że zasady przyznawania pomocy finansowej w odniesieniu do wniosków składanych w roku 2025 r. zostały określone w przepisach prawa krajowego oraz wspólnotowego, tj. w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym, rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2025, poz. 1190 – dalej: "rozporządzenie ONW"), rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt, płatności dla małych gospodarstw i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2025 r., poz. 1186 – dalej: "rozporządzenie ws. płatności, rozporządzeniu nr 2021/2116, rozporządzeniu delegowanego Komisji (UE) 2022/1172 z dnia 4 maja 2022 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz. Urz. UE L 183 z 08.07.2022, str. 12), zwanego dalej "rozporządzeniem 2022/1172 – dalej: rozporządzenie nr 2022/1172"). Materialnoprawną podstawę realizacji wnioskowanych przez stronę uprawnień do płatności reguluje art. 1 ustawy o Planie Strategicznym, który określając zakres precyzuje zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym realizacji Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, wskazuje stosowne rozporządzenia Komisji, tj. rozporządzenie 2021/2115 oraz rozporządzenie 2021/2116 oraz przepisy wydane na ich podstawie oraz stanowi, że przepisy Planu Strategicznego określają warunki i tryb przyznawania oraz wypłaty: a) pomocy finansowej w ramach interwencji objętych Planem oraz w ramach przejściowego wsparcia krajowego, o którym mowa w art. 147 rozporządzenia 2021/2115, b) pomocy technicznej, o której mowa w art. 125 rozporządzenia 2021/2115, w zakresie nieokreślonym w przepisach, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianych w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na podstawie art. 45. ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym płatności ONW są przyznawane rolnikowi do użytków rolnych będących w jego posiadaniu położonych na obszarach, o których mowa w art. 71 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115, którymi są obszary określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 dotyczących szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 12 tej ustawy, jeżeli: 1) prowadzi na tych użytkach rolnych działalność rolniczą; 2) łączna powierzchnia tych użytków rolnych wynosi nie mniej niż 1 ha. Zgodnie z art. 45 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym do przyznawania płatności ONW przepisy art. 26 ust. 1 pkt 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści art. 26 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym, płatności ONW są przyznawane do powierzchni działki rolnej lub jednostki gruntu nierolniczego: 1) położonych na gruncie stanowiącym kwalifikujący się hektar, 2) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, 3) nie większej niż maksymalny kwalifikujący się obszar, o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia 2022/1172 - chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę wnioskującą działki (działek) oraz powierzchni zadeklarowanych działek użytkowanych rolniczo, co do której strona ubiega się o przyznanie płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności. Narzędziem do tej weryfikacji jest kontrola administracyjna przeprowadzana w głównej mierze przy wykorzystaniu dostępnych organom narzędzi informatycznych (ortofotomapa, zdjęcia satelitarne), ale też przy pomocy kontroli na miejscu, deklaracji i wyjaśnień rolników. Kontrolując legalność tego rodzaju decyzji, jak zaskarżona w niniejszym przypadku, na uwagę zasługuje także, że postępowanie w ramach przyznania płatności toczy się wedle odmiennych reguł niż klasyczne postępowanie administracyjne z z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 – dalej: "k.p.a."). Przede wszystkim widoczne jest to na tle ciężaru dowodzenia, który w niniejszym przypadku spoczywał na skarżącym. Przekonuje o tym treść art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, zgodnie z którym, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 1). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 2). Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu tym ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Tym niemniej dokonując kontroli przestrzegania prawa przez beneficjentów środków (płatności) przyznawanych w ramach płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami, to przede wszystkim organy powinny ściśle przestrzegać prawa, w tym proceduralnego. Skoro na podstawie art. 5 ustawy o Planie Strategicznym, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się – co do zasady - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to wydanie decyzji przyznającej płatności na podstawie wniosku strony, skutkuje rygoryzmem przewidzianym w k.p.a. Organ administracyjny nie został zatem zwolniony z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i dokonania jego oceny zgodnie z art. 80 k.p.a. Jeżeli organ opiera swoje twierdzenia na danych z systemów cyfrowych, satelitarnych – powinien należycie udokumentować swoją ocenę i przekonująco wyjaśnić w decyzji powody takiego a nie innego rozstrzygnięcia, zwłaszcza w przypadku, gdy wnioskodawca utrzymuje, że użytkuje rolniczo dany grunt. Sąd nie kwestionuje uprawnień organu do korzystania z instrumentów, które posiada i które umożliwiają weryfikację wniosków, zwłaszcza wykorzystywania w postępowaniu ortofotomap cyfrowych uzyskanych ze zdjęć lotniczych. Ortofotomapy cyfrowe stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania. Stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 r., II GSK 1229/15). W tym miejscu trzeba również wskazać na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 kwietnia 2014 r., C-485/12 w sprawie Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, w którym tenże Trybunał nie zakwestionował możliwości weryfikacji danych zawartych we wniosku wyłącznie w oparciu o dane informatyczne oparte na zdjęciach lotniczych. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że fotointerpretacja obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych również może służyć do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do pomocy w ramach kontroli administracyjnych. Ze względu na złożoność zintegrowanego systemu i na fakt, że kontrole administracyjne w odróżnieniu od kontroli na miejscu, które mogą być przeprowadzone za pomocą prób kontrolnych, muszą dotyczyć wszystkich wniosków o pomoc, korzystanie ze środków technicznych i odpowiednich metod kontrolnych jest bowiem niezbędne, aby móc skutecznie rozpatrywać dużą liczbę wniosków. Stąd trafnie w orzecznictwie przyjmuje się, że zazwyczaj ustalenie powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu. Pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny. Dlatego też dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortofotomapy konieczne jest wskazanie przez rolnika konkretnych i racjonalnych zastrzeżeń oraz dowodów. Wskazać także należy, że jeżeli w sprawie pozyskane dowody (mapy), będą budzić wątpliwości co do wielkości działki, czy też strona będzie sprzeciwiała się ustalonym na tej podstawie twierdzeniom, organ nadzoru nie będzie mógł wydać decyzji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Jako dowód zaś winien - zgodnie z art. 75 k.p.a. - dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zdaniem Sądu organ drugiej instancji nie rozpatrzył całości materiału dowodowego, nawet nie podjął takiej próby, stwierdził jedynie, że argumenty wskazane w odwołaniu, nie mogą wpłynąć na rozstrzygnięcie w sprawie. Obrazy ortofotomap oraz zdjęcia z [...] oraz [...], wykonane na przestrzeni lat, jednoznacznie wskazują zdaniem organu odwoławczego, które zadeklarowane we wniosku powierzchnie spełniają warunki kwalifikowalności do płatności. Jednakże dołączone do akt wydruki zdjęć satelitarnych są mało czytelne. Interpretacja tych obrazów jest zatem utrudniona. Powyższe nie pozwala na ocenę, czy zasadne jest twierdzenie organu o braku użytkowania rolniczego spornej działki. Nabiera to szczególnego wydźwięku w konfrontacji z twierdzeniami skarżącego, zgodnie z którymi użytkuje on nieruchomość. Na dowód tego przedstawia wraz ze skargą materiał zdjęciowy, oświadczenie swoje oraz sąsiadów, które mają wskazywać na rolnicze użytkowanie spornego terenu. Wskazuje też, że teren posiada szczególne cechy, które mogły zniekształcić jego obraz na zdjęciach wykonanych z góry. Obszar znajduje się na pochyleniu, a jego północna część jest zacieniana przez stare wysokie topole rosnące przy granicy działki. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżący już w odwołaniu deklarował gotowość do przedłożenia dowodów. Przedstawiona przez niego dokumentacja fotograficzna w powiązaniu z argumentami formułowanym w odwołaniu i w skardze może przeczyć stanowisku organów, że zebrany materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości które powierzchnie były rzeczywiście użytkowane rolniczo w 2025 r. Organ oparł się jedynie na analizie porównawczej obrazów z poszczególnych okresów, nie dopuszczając innych dowodów, które mogłyby poszerzyć jego argumentację i umocnić stanowisko w zakresie braku przeprowadzanych zabiegów agrotechnicznych na działce. W tym zakresie organ naruszył art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Rację należy przyznać skarżącemu, że w okolicznościach niniejszej sprawy zabrakło wizji lokalnej, mimo że czynność ta pozwoliłaby najlepiej ocenić rzeczywisty charakter terenu oraz wpływ skarpy, zacienienia, podmokłości, nasadzeń oraz rozproszonej roślinności na wygląd działki w zobrazowaniach lotniczych i satelitarnych. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zastosuje się do rozważań zawartych w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności uzupełni akta administracyjne o materiał dowodowy pozwalający zweryfikować zawarte w decyzji twierdzenia, co do powierzchni podlegającej wykluczeniu z płatności. Wprawdzie ciężar dowodzenia przerzucony został na wnioskujących o płatności, jednak z uwagi na jednoczesny obowiązek przestrzegania zasady praworządności i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym), nie zwalnia to organu od rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przekonującego uzasadnienia motywów jakim kieruje się wydając decyzję. W postępowaniu dotyczącym przyznania płatności organy ARiMR nie są zwolnione od przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady przekonywania - art. 11 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej - art. 8 k.p.a. zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Pomimo modyfikacji reguł prowadzenia postępowania przed organami ARiMR, organy te nadal są zobowiązane, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., wskazać adresatowi decyzji fakty, które uznały za udowodnione i dowody na których się oparły, oraz dlaczego nie dały wiary twierdzeniom strony czy też nie przyznały mocy dowodowej wskazanym przez niego dowodom. W szczególności decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Stwierdzenie nieprawidłowości przez organ nie może ograniczyć się do podania pewnych ustaleń, których w żaden sposób Sąd nie może obiektywnie zweryfikować. Co istotne, skarżący również takiej możliwości nie ma. Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że określona w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom, bowiem "obywatel ma być przekonany a nie pokonany". Zasada ta ma zastosowanie także w sprawach płatności na rzecz rolników (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2015 r., II GSK 824/14, LEX nr [...]75180). Dokładne zgromadzenie materiału dowodowego i odniesienie się do stawianych zarzutów nie tylko jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania, ale też z uwagi na fakt, że kontrola sądowa polega na ocenie legalności wydanych decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.