I SA/Po 734/22

Dnia 27 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Asesor sądowy WSA Michał Ilski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi B. C., D. K., H. M., G. J., E. S., J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 22 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 29 stycznia 2021 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia dziedzicznego prawa zabudowy nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], [...], [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 1451 m2, ark. mapy [...], obręb [...], w prawo użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek R. C., występującego w imieniu spadkobierców J. K. wszczęto postępowanie w sprawie przekształcenia dziedzicznego prawa zabudowy przedmiotowej nieruchomości w prawo użytkowania wieczystego. Organ stwierdził, że w związku z brakiem złożenia przez stronę w terminie 3 lat wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania postanowieniem z dnia 8 czerwca 2017 r., wystąpiła przesłanka określona w art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej: "K.p.a."), zatem postępowanie wszczęte na wniosek użytkownika wieczystego, na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 104 § 2 K.p.a. należało umorzyć. W odwołaniu od powyższej decyzji R. C., reprezentowany przez pełnomocnika, wskazał, że Prezydent Miasta [...] powinien był wydać postanowienie z 8 czerwca 2017 r. o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. W konsekwencji zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, gdyż nie można przyjąć, że strony wycofały wniosek w sposób dorozumiany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 lipca 2022 r. umorzyło postępowanie odwoławcze. Przedstawiając przebieg postepowania organ wyjaśnił, że z uwagi na prowadzone w sądach powszechnych postępowania o nabycie spadku po osobach, na rzecz których ustanowiono w 1912 r. prawo zabudowy, Prezydent Miasta [...] dwukrotnie zawieszał postanowienie administracyjne wydając postanowienie z 31 sierpnia 2012 r. oraz postanowienie z 8 maja 2014 r. J. M. pismem z 13 czerwca 216 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] z pytaniem, czy zawieszone postępowanie administracyjne zostało podjęte i w jakim terminie należy spodziewać się zakończenia sprawy. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia 29 września 2016 r. podjął zawieszone postępowanie. Organ zaznaczył, że R. C. nie jest stroną postępowania w sprawie przekształcenia dziedzicznego prawa zabudowy przedmiotowej nieruchomości w prawo użytkowania wieczystego. Jest to ustalenie bezsporne, gdyż sam zainteresowany jednoznacznie wskazał, że działa w sprawie wyłącznie jako pełnomocnik stron: B. C., D. K., H. M., G. J., E. S. i J. M.. R. C. udzielił r. S. pełnomocnictwa do działania w jego imieniu i na jego rzecz. R. C. ustanowił w dniu 10 października 2016 r. dwóch pełnomocników: r. S. oraz adw. J. K., umocowując je do działania w jego imieniu w sprawie przekształcenia prawa zabudowy na przedmiotowej nieruchomości. Wcześniej R. C. udzielił w dniu 25 listopada 2015 r. r. S. pełnomocnictwa procesowego do zastępowania go w sprawie o wydanie przedmiotowej nieruchomości. Ponieważ R. C. nie wskazał pełnomocnika do doręczeń, dlatego organ odwoławczy doręcza pisma pełnomocnikowi, który jako ostatni podejmował czynności w sprawie. Również J. M. ustanowiła dwóch pełnomocników: R. C. oraz B. M.. Ponieważ strona nie wskazała pełnomocnika do doręczeń, dlatego pisma są doręczane na adres R. C.. Skarga na powyższą decyzję została złożona przez B. C. D. K., H. M., G. J., E. S. i J. M., reprezentowanych przez r. S.. Strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7, art. 7b, art. 8 i art. 77 K.p.a. polegające na umorzeniu postępowania, bez wcześniejszego wyjaśnienia kwestii umocowania do działania w sprawie przez pełnomocników stron postępowania, 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 17 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. polegające na umorzeniu postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła argumentację zarzutów. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) zmienionej ustawą z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Kontrola ta dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: [...]). W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie. Jak wynika z akt sprawy zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze, bowiem stwierdziło, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania. Wyjaśnić należy, że działający jako pełnomocnik stron postępowania - R. C., będąc do tego umocowanym, udzielił pełnomocnictwa m.in. r. S. do działania w sprawie toczącej się przed Urzędem Miasta [...] Wydział Gospodarki Nieruchomościami, sygn. akt [...] Organ odwoławczy bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, czy też wezwania pełnomocników do złożenia wyjaśnień i stosownych umocowań, wydał ostateczne rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania, co narusza zasady określone w art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. Stosownie do art. 7 K.p.a. toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle natomiast art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Na obowiązek weryfikowania i badania w toku postępowania odwoławczego przez organ odwoławczy, czy wnoszący odwołanie jest stroną postępowania wskazał WSA w Olsztynie w wyroku z 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 643/19. Sąd ten skonstatował, że "Jeżeli wnoszący odwołanie twierdzi, że jest stroną postępowania, to organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania z tego powodu, że wnoszący je nie jest - w ocenie organu odwoławczego - stroną postępowania, ale jest zobowiązany do zweryfikowania tego twierdzenia w toku postępowania odwoławczego. Jeżeli wówczas twierdzenie to nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to organ odwoławczy powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a." Tymczasem w stanie faktycznym sprawy, organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, tak aby możliwe było wykazanie, że R. C. również i w postępowaniu odwoławczym działał jako pełnomocnik swoich mocodawczyń, będących niewątpliwie stroną postępowania. Z kontekstu sprawy wynika, że działa jako pełnomocnik spadkobierczyń: B. C., D. K., H. M., G. J., E. S. oraz J. M., o czym organowi odwoławczemu było wiadome. Świadczy o tym lista podmiotów, którym został doręczony odpis decyzji I instancji - stron postępowania. Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych na kartach [...] i [...] (zielony segregator) znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez skarżących (spadkobierców) R. C.. W aktach administracyjnych [...] –jest pełnomocnictwo udzielone r. pr. K. S. przez R. C.. Decyzja organu I instancji została doręczona radcy prawnemu K. S. – [...] Skoro zatem organ odwoławczy miał wątpliwości co do legitymacji R. C. do złożenia odwołania, w kontekście stanu faktycznego sprawy, powinien przed wydaniem rozstrzygnięcia umożliwić mu uzupełnienie materiału dowodowego bądź wypowiedzenie się w powyższej kwestii. Tymczasem organ odwoławczy, bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując na okoliczność, że odwołujący R. C. nie jest stroną postępowania, mimo że ze stanu faktycznego sprawy wynika, że działa jako pełnomocnik spadkobierczyń, a doszło jedynie do wskazania jego osoby jako strony w treści odwołania, a to wskazane osoby fizyczne są w rzeczywistości stroną postępowania. Mając na względzie powyższe, decyzja o umorzeniu postępowania została wydana przedwcześnie i budzi wątpliwości, tym bardziej, że w odwołaniu podniesiono, że organ nie wziął pod rozwagę, w szczególności okoliczności, iż zawieszenie toczącego się postępowania miało niewątpliwe na celu ustalenie wszystkich stron postępowania, tj. wszystkich spadkobierców zmarłego J. K. i wezwanie ich do udziału w sprawie. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego (niezależnie od merytorycznego rozpatrzenia) wymagało ustalenia wszystkich spadkobierców J. K., bowiem decyzja o przekształceniu prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego dotyczyłaby wszystkich osób wchodzących w krąg spadkobierców J. K.. Niewątpliwie organ powinien tym osobom zapewnić możliwość udziału w toczącym się postępowaniu w charakterze strony. Wskazać należy, że stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W tych okolicznościach sprawy organ nie uwzględnił wszystkich okoliczności związanych ze sprawą i w efekcie dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W toku ponownego postępowania, zadaniem organu będzie dokonanie oceny przymiotu strony i stosownie do jej wyników - merytoryczne rozpoznanie odwołania wraz z odniesieniem się do postawionych w odwołaniu zarzutów. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi i wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).