I SA/Po 725/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Protokolant: starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi S. L. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za kwiecień 2022 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 4 maja 2022 roku nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Burmistrz [...] decyzją z 4 maja 2022 r., nr [...], na podstawie art. 6ka ust. 3 i art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm. – w skrócie: "u.u.c.p.g."), określił S. L. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonych przy ul. [...] [...], [...] i [...] w T. za kwiecień 2022 r. w wysokości [...] zł. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że podczas odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości położonej przy ul. [...] [...], [...] i [...] w T. pracownicy firmy odbierającej odpady (Przedsiębiorstwa [...] "K." Sp. z o.o. w T.) stwierdzili, że odpady w marcu i kwietniu 2022 r. były zbierane w sposób nieselektywny. Protokołami nieprawidłowości z 2 i 17 marca 2022 r. oraz 8 kwietnia 2022 r. spółka K. powiadomiła Burmistrza [...] o niedopełnieniu przez spółdzielnię obowiązku selektywnego zbierania odpadów. Wskazano, że odpady BIO były zanieczyszczone m.in. odpadami z tworzyw sztucznych (workami foliowymi). Do protokołów została dołączona dokumentacja zdjęciowa. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami Burmistrz [...] pismem z 18 marca 2022 r. pouczył spółdzielnię o jej obowiązkach w zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Z uwagi na powtarzające się nieprawidłowości w zakresie zbiórki bioodpadów na ww. nieruchomości Burmistrz [...] postanowieniem z 12 kwietnia 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w toku którego, podstawie art. 6ka ust. 3 i art. 6k ust. 3 u.u.c.p.g. w zw. z § 6 uchwały Nr XLII/444/21 Rady Miejskiej [...] z dnia 28 października 2021 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty (DZ. U. W. W. z 2021 r., poz. 8509 - w skrócie: "uchwała RMT"), określił spółdzielni opłatę za odbiór odpadów komunalnych za kwiecień 2022 r. w wysokości dwukrotności stawki miesięcznej. W odwołaniu z 18 maja 2022 r. spółdzielnia wniosła o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 6ka ust. 3 u.u.c.p.g. oraz art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm. – w skrócie: "O.p.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 23 czerwca 2022 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia SKO podkreśliło, że spółdzielnia zadeklarowała selektywny sposób zbierania odpadów i to ona odpowiada za to by w pojemnikach rzeczywiście znajdowały się odpady segregowane. W ocenie SKO z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w marcu i kwietniu 2022 r. w pojemnikach, z których korzystają mieszkańcy nieruchomości położonych w T. przy ul. [...] [...], [...] i [...], znajdowały się odpady nieposegregowane. W dniach 2 i 16 marca oraz 6 kwietnia 2022 r. pojemnik na odpady BIO był zanieczyszczony odpadami z tworzywa sztucznego, opakowaniami i innymi odpadami komunalnymi. Okoliczność ta została udokumentowana fotografiami wykonanymi przez pracownika przedsiębiorstwa zajmującego się odbiorem odpadów oraz sporządzonym przez niego protokołem. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo, a zarzuty naruszenia art. 121 i art. 122 O.p. są chybione. Ponadto SKO wskazało, że spółdzielnia została poinformowana przez Burmistrza [...] o stwierdzonych nieprawidłowościach w zbieraniu odpadów i pouczona o konsekwencjach dalszych naruszeń selektywnego gromadzenia odpadów. Zdaniem SKO fakt, że spółdzielnia nie otrzymała ponownego pouczenia w kwietniu 2022 r., jest bez znaczenia dla sprawy. SKO podkreśliło, że doręczone spółdzielni pouczenie wskazywało jednoznacznie na skutki ponownego stwierdzenia niedopełnienia wynikających z u.u.c.p.g. obowiązków. W skardze z 23 sierpnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji SKO [...] i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 6ka ust. 3 u.u.c.p.g. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, 2. art. 121 § 1, art. 122 i art. 123 § 1 O.p. poprzez zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a w dalszej konsekwencji orzeczenie wbrew zasadzie prawdy obiektywnej i zasadzie prowadzenia postępowania podatkowego w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, a nadto zaniechanie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym, który - jak wynika z uzasadnienia decyzji - prowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające. W argumentacji skargi skarżąca zarzuciła, że niezależnie od rozwiązań przyjętych w umowie zawartej między gminą a firmą odbierającą odpady, obowiązek powiadamiania właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów istnieje i obciąża wykonawcę zbierającego odpady bezpośrednio z art. 6ka ust. 1 u.u.c.p.g. Skarżąca zwróciła uwagę na rozbieżności pomiędzy oznaczeniami dat protokołów nieprawidłowości znajdujących się w aktach sprawy (2 i 16 marca oraz 6 kwietnia 2022 r.) a wskazaniem tych protokołów w decyzji organu I instancji (2 i 17 marca oraz 8 kwietnia 2022 r.). Ponadto skarżąca zarzuciła, że na ww. protokołach nie ma jakichkolwiek oznaczeń, adnotacji, prezentat i tym podobnych wskazań. Tymczasem na dokumentach wpływających do organu administracji publicznej dokonuje się stosownych adnotacji. W odpowiedzi na skargę SKO [...] podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Istota sporu między stronami koncentruje się na dwóch kwestiach: 1) jaki podmiot powinien powiadomić właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów oraz 2) sposobu udokumentowania nieselektywnego zbierania odpadów. Zgodnie z art. 6ka ust. 1 u.u.c.p.g. w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Według ust. 2 art. 6ka u.u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie zaś do ust 3 art. 6ka u.u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3. Powołany powyżej art. 6ka u.u.c.p.g. określa konsekwencje prawne naruszenia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Obowiązek selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest obowiązkiem o charakterze powszechnym, gdyż ciąży na wszystkich właścicielach nieruchomości, na których te odpady powstały. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1. Pierwszą z przesłanek uzasadniających wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest niedopełnienie przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W przypadku stwierdzenia tej okoliczności podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia wójta, burmistrza lub prezydenta oraz właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przyjęciu ich jako niesegregowanych (zmieszanych). Wskazane przesłanki muszą zostać spełnione łącznie, by możliwe było po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego określenie przez organ w drodze decyzji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z zastosowaniem stawki w podwyższonej wysokości. W realiach rozpoznawanej sprawy zaakcentować należy, że ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazał na obowiązki ciążące na podmiocie odbierającym odpady komunalne. Podmiot ten został w szczególności zobowiązany do powiadomienia zarówno organu, jak i właściciela nieruchomości o przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przyjęciu ich jako niesegregowanych (zmieszanych). Obowiązek ten został nałożony w sposób zamierzony, o czym świadczy modyfikacja przepisu określającego katalog podmiotów, które podmiot odbierający odpady komunalne obowiązany jest powiadomić, dokonana ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579 ze zm.). We wcześniejszym stanie prawnym podmiot odbierający odpady powiadamiał jedynie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Niewątpliwie wolą ustawodawcy było zatem rozszerzenie katalogu podmiotów informowanych o nieprawidłowościach w zakresie selektywnej zbiórki odpadów. Jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 6ka ust. 2 u.c.p.g., organ na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dokonanie powiadomienia jest koniecznym warunkiem wszczęcia postępowania administracyjnego. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, które ma na celu zbadanie przesłanek określonych w art. 6ka u.u.c.p.g., organ określa w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za wskazane w tym przepisie okresy, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej. Omawiane powiadomienie pełni funkcję informacyjno-prewencyjną. Właściciel nieruchomości otrzymuje bowiem w ten sposób informację o stwierdzeniu nieprawidłowej segregacji odpadów i odbiorze tych odpadów jako zmieszanych. Dzięki temu ma możliwość podjęcia działań mających na celu wyeliminowanie w przyszłości ewentualnych uchybień w tym zakresie. Jednocześnie dokonanie powiadomienia stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania w przedmiocie określenia podwyższonej opłaty. Obowiązujące przepisy nie określają formy i terminu powiadomienia przez podmiot odbierający odpady organu i właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów. Ustawodawca jednocześnie nie różnicuje tych powiadomień. Biorąc pod uwagę ich rolę, należy przyjąć, że powiadomienia powinny dokonane w sposób, który pozwala na weryfikację wypełnienia tego warunku przez organ administracji. W zakresie terminu, obowiązek dokonania powiadomienia powinien zostać wykonany niezwłocznie po stwierdzeniu faktu niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przyjęciu ich jako niesegregowanych (zmieszanych), przed wszczęciem postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z 28 października 2022 r., o sygn. akt: III FSK 807/22, III FSK 806/22, III FSK 805/22, III FSK 804/22, III FSK 803/22 – wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wychodząc z powyższych założeń, Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie podmiot odbierający odpady komunalne - Przedsiębiorstwo [...] "K. " Sp. z o.o. w T. nie sprostał nałożonym na niego w drodze art. 6ka ust. 1 u.u.c.p.g. obowiązkowi powiadomienia skarżącej, jako właściciela nieruchomości, o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych na nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] [...], [...] i [...]. Jak już wyżej wskazano, na mocy nowelizacji u.u.c.p.g. z 19 lipca 2019 r. podmiot odbierający odpady komunalne został zobowiązany do powiadomienia zarówno organu, jak i właściciela nieruchomości o przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przyjęciu ich jako niesegregowanych (zmieszanych). W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie została prawidłowo pouczona o obowiązku w zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, albowiem owe pouczenie zostało dokonane pismem z 18 marca 2022 r. przez Burmistrza [...] a nie – jak to wynika z art. 6ka ust. 1 u.u.c.p.g. – przez podmiot odbierający odpady, czyli przez Przedsiębiorstwo [...] "[K." Sp. z o.o. w T.. W tym kontekście Sąd podziela pogląd skarżącej przedstawiony w skardze, że zapisy umowy zawartej między gminą a odbiorcą odpadów nie mogą być sprzeczne z u.u.c.p.g. i nie mogą one modyfikować obowiązków podmiotu odbierającego odpady, które zostały wprost określone w ustawie. Sąd nie kwestionuje, że skarżąca została pouczona przez Burmistrza [...] o obowiązkach w zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, aczkolwiek wobec jednoznacznej treści art. 6ka ust. 1 u.u.c.p.g., pouczenie to należało uznać za bezskuteczne. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że w sprawie doszło do naruszenia art. 6ka ust. 1 u.u.c.p.g., albowiem skarżąca, jako właściciel nieruchomości, nie została powiadomiona przez podmiot odbierający odpady komunalne o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Ponadto Sąd za zasadne uznał podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W tym kontekście Sąd stwierdza, że znajdujące się w aktach administracyjnych protokoły nieprawidłowości w zakresie gromadzenia odpadów (k. 1, k. 3, k. 6 akt. adm. organu I instancji) zostały wadliwie sporządzone. W szczególności należy wskazać, że na podstawie treści tych protokołów nie można ustalić, jaki podmiot je sporządził (brak pieczątki) i kto je podpisał (brak podania imienia i nazwiska oraz zajmowanego stanowiska). Jeżeli do protokołów były załączniki w formie zdjęć, to taka informacja powinna również być zawarta w treści protokołu, a zdjęcia te powinny być odpowiednio opisane. Trafnie także skarżąca zarzuca, że z akt nie wynika, kiedy owe protokoły zostały doręczone Burmistrzowi [...] Wskazane powyżej uchybienia w zakresie sporządzenia protokołów nieprawidłowości, w ocenie Sądu, dyskwalifikują te dokumenty jako dowody, na podstawie których organ I instancji wydał decyzję określającą skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zasadnie także skarżąca w odwołaniu zarzuciła, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji podał wadliwe daty sporządzenia ww. protokołów. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że w toku postępowania organy naruszyły przepisy postępowania, w szczególności art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 O.p. W toku ponownego rozpoznania sprawy obowiązkiem organu będzie uwzględnienie wykładni prawa zawartej w niniejszym wyroku. W szczególności organ w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy podmiot odpowiedzialny za odbiór odpadów komunalnych wykonał obowiązek z art. 6ka ust. 1 u.u.c.p.g., tj. czy powiadomił właściciela nieruchomości (skarżącą) o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Ewentualny brak takiego powiadomienia uniemożliwia podjęcie działań określonych w przepisach art. 6ka ust. 2 i 3 u.u.c.p.g. Natomiast w przypadku ustalenia, że podmiot odpowiedzialny za odbiór odpadów zawiadomił skarżącą o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów, wówczas organ I instancji zgromadzi materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji. Poczynione w sprawie ustalenia winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – w skrócie: "P.p.s.a."), Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., jak w pkt 2 sentencji wyroku. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się: wpis od skargi w kwocie [...]zł, równowartość opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa procesowego w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie [...]zł należne na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).