I SA/Po 651/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi D.W. i T.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 5 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę

Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2020 r. ustalającą na rzecz D. i T. W., zwanych dalej skarżącymi, odszkodowanie w kwocie [...]zł za prawo własności nieruchomości położonych w K. w obrębie [...], stanowiących działki nr [...] o pow. [...]ha oraz nr [...] o pow. [...]ha nabytych z mocy prawa przez gminę Miasto K. na podstawie decyzji Wojewody z [...] września 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2017 r. udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie połączenia ul. [...] z ul. [...] i orzekającą, że zobowiązany do wypłaty odszkodowania jest Prezydent Miasta K. – zarządca drogi – jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z [...] sierpnia 2017r. Prezydent Miasta K. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie połączenia ul. [...] z ul. [...] w K. . Decyzja obejmowała m.in. działki nr [...] i [...] w obrębie [...] w K. i nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z [...] września 2018r. Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w części, a w części ją uchylił i zmienił. Stwierdził, że decyzja jest prawidłowa w zakresie dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości oraz wskazania nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa stają się własnością Miasta K. i w tym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Prezydent Miasta K. decyzją z [...] września 2019r. ustalił odszkodowanie na rzecz skarżących w kwocie [...]zł za prawo własności przedmiotowych nieruchomości. Wskutek odwołania skarżących decyzją z [...] listopada 2019r. Wojewoda uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że błędnie przyjęto, że brak jest podstaw do przyznania nieruchomości zamiennej, przy czym wniosek strony o przyznanie odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej nie jest wiążący dla organu. Organ I instancji poinformował strony, że wniosek skarżących dotyczący przeznaczenia do zamiany wskazanego gruntu o szerokości ok. 10m i długości ok. 150m przylegającego do ich działki nie może zostać uwzględniony, z uwagi na brak możliwości podziału geodezyjnego działki, która obejmuje swoimi granicami opisany teren. O przyczynie nieuwzględnienia wniosku skarżący zostali poinformowane pismem z [...] września 2019r. Pismem z [...] stycznia 2020r. organ zwrócił się do skarżących o pisemne oświadczenie do [...] lutego 2020r., czy wyrażają zgodę na przyznanie im jednej z nieruchomości wskazanych w piśmie tytułem odszkodowania za dopłatą różnicy na rzecz Miasta K. . Skarżącym zaproponowano [...] nieruchomości niezabudowane położone w K., na odrębnych działkach, o różnych powierzchniach i wartościach. Pismem z [...] stycznia 2020r. skarżący oświadczyli, że nie wyrażają zgody na zaproponowane nieruchomości. Decyzją z [...] marca 2020r. Prezydent Miasta K. ustalił skarżącym odszkodowanie w kwocie [...]zł za prawo własności przedmiotowych nieruchomości i orzekł, że zobowiązany do wypłaty odszkodowania jest Prezydent Miasta K. – zarządca drogi – jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu przytoczył stan faktyczny, wybrane przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1474 ze zm., zwanej dalej u.z.p.r.i.) oraz ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 65 ze zm., zwanej dalej u.g.n.). Wskazał, że postanowieniem z [...] grudnia 2018r. powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego, który wycenił wartość rynkową prawa własności działki nr [...] o pow. [...]ha na kwotę [...]zł i działki nr [...] o pow[...]ha na kwotę [...]zł. Wartość prawa własności 1m2 gruntu dla szacowanych nieruchomości ustalono na kwotę [...]zł. Pismem z [...] czerwca 2019r. organ zwrócił się do biegłego o uzupełnienie operatów szacunkowych poprzez sporządzenie poszerzonej charakterystyki bazy danych nieruchomości podobnych. Pismem z [...] czerwca 2019r. biegły dokonał uzupełnienia operatów w powyższym zakresie. Ponadto potwierdził aktualność sporządzonych [...] grudnia 2018r. operatów na dzień [...] lutego 2020r. Organ odniósł się do art. 134 u.g.n. i stwierdził, że biegły dokonał analizy kształtowania się na rynku lokalnym cen gruntów o przeznaczeniu drogowym – przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Dlatego biegły wycenił nieruchomości wg aktualnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia terenu pod drogi. Wyodrębnił i objął badaniem rynek lokalny nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi. Dla analizy rynku przyjął 2-letni okres monitorowania, liczony od grudnia 2016 r. do daty wyceny. Określił wartość rynkową gruntu w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej – wg przeciętnych cen sprzedaży podobnych nieruchomości w okresie dokonania wyceny z uwzględnieniem cech różniących nieruchomości, takich jak lokalizacja ogólna, atrakcyjność gruntów w bliskim otoczeniu, parametry techniczne działki, dostęp do infrastruktury. Wskazano, że biegły w piśmie z [...] marca 2019r. udzielił wyjaśnień, przedstawił przeprowadzoną przez niego analizę dynamiki zmian cen gruntów przeznaczonych pod drogi będących przedmiotem obrotu na terenie K. na przestrzeni ostatnich 10 lat i stwierdził, że ceny jednostkowe nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi utrzymują się od dłuższego czasu na poziomie niewiele powyżej [...]zł za 1m2. W wycenie nieruchomości zostały uwzględnione takie czynniki jak położenie nieruchomości w mieście, atrakcyjność otoczenia i dostępność infrastruktury technicznej w metodzie korygowania ceny średniej. Organ odniósł się do podniesionej kwestii wypłaty wyższego odszkodowania w latach wcześniejszych wskazując, że wskazane działki wydzielone na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2004r., które przeszły z mocy prawa na rzecz gminy Miasta K. , Starosta K. decyzją z [...] marca 2009r. ustalił odszkodowanie na rzecz sąsiada skarżących w wysokości [...] zł za 1m2 gruntu, natomiast skarżącym reprezentująca organ komisja zaproponowała kwotę odszkodowania w wysokości [...] zł ([...] zł za 1m2), na którą skarżący wyrazili zgodę i została im wypłacona. Rzeczoznawca majątkowy, który szacował wówczas wartość działek dokonał wyceny przyjmując, iż brak jest cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości pod drogi i zastosował podejście porównawcze, biorąc do porównania nieruchomości o przeznaczeniu planistycznym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Cena gruntu była zatem ustalana na podstawie badania innego rodzaju rynku nieruchomości. Przyznane odszkodowanie w wyższej wysokości za nieruchomości nie może wpływać na ocenę operatu sporządzonego aktualnie przez biegłego. Poprzedni operat nie może stanowić dowodu w prowadzonej sprawie. Natomiast zdaniem organu, skarżący nie wskazali zarzutów merytorycznych do sporządzonego w sprawie operatu ani nie poparli żadnym argumentem twierdzenia, że ceny nieruchomości podobnych przeznaczonych pod drogi są wyższe. Organ zaznaczył także, że nieruchomość nie została wydana w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1 pkt 1 u.z.p.r.i., zatem odszkodowanie nie mogło zostać powiększone o 5% wartości przejętej nieruchomości. Wskutek rozpoznania odwołania skarżących Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ streścił stan faktyczny, przytoczył przepisy i dokonał analizy sporządzonych przez biegłego operatów szacunkowych z [...] grudnia 2018r., których aktualność została potwierdzona [...] lutego 2020r. Dokonał oceny dowodów. Stwierdził, że operaty zawierają wymagane elementy, zgadzają się pod względem rachunkowym, kompletności i spójności logicznej, a także przyjęcia dat stanu i ceny nieruchomości. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący podnieśli, że kilka lat wcześniej Miasto K. w zbliżonych okolicznościach wypłaciło im [...] zł za 1m2, a obecnie – [...] zł za 1m2. W ocenie skarżących opinia biegłego jest nielogiczna. Wskazują, że po upływie 10 lat od transakcji sprzedaży gruntu pod tą samą drogę, rzeczoznawca wycenia pozostały grunt o połowę niżej. Dlatego domagają się kwoty [...]zł z uwzględnieniem waloryzacji od 2009r. Odnieśli się również do cen rynkowych za działki budowlane w rejonie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.) wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zgodnie zaś z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się na prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania przysługującego właścicielom nieruchomości za prawo własności nieruchomości nabytych z mocy prawa przez gminę Miasto K. na podstawie decyzji udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W szczególności skarżący kwestionują wysokość ustalonego odszkodowania w oparciu o sporządzony operat szacunkowy, w którym ustalono wartość nieruchomości w oparciu o metodę porównawczą, przyjmując średnią cenę za m2 gruntu przeznaczonego na drogi. W myśl art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1474 ze zm., zwanej dalej u.z.p.r.i. lub ustawą) organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę ustalenia odszkodowania stanowił przepis art. 12 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. Na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 ustawy do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ww. ustawy, zastosowanie znajdują zasady określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 65 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem. Przede wszystkim zastosowanie znajduje art. 130 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wynika z tego, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, ustawowo określana jako operat szacunkowy. Organ administracji publicznej orzekający w przedmiocie odszkodowania ocenia, czy stronie przysługuje odszkodowanie. Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 80 K.p.a. organ dokonuje oceny operatu szacunkowego – wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została wiedza specjalistyczna. Należy wskazać, że rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu, ale bez możliwości dowolnego przyjęcia, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12, wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15). Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne opisane zostały w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, dalej "rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości"), które ma znaczenie w niniejszej sprawie. W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie takich nieruchomości uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej np. decyzji ustalającej warunki lokalizacji drogi. W przypadku, gdy wywłaszczona (przejęta z mocy prawa) nieruchomość - już przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej - uzyskała przeznaczenie drogowe, to wówczas zastosowanie znajduje dyspozycja z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W odniesieniu do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia podkreślić trzeba, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była już przeznaczona pod inwestycję drogową (np. na podstawie ustaleń planu miejscowego, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), wycena rozpoczyna się od porównania transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Biegły sporządzający operat szacunkowy powinien zatem przedstawić rynek transakcji dotyczący nieruchomości drogowych oraz szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być przyjęte do wyceny lub też odrzucone (wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13). Inaczej mówiąc tylko brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z metody porównawczej cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych na drogi. Istotą bowiem podejścia porównawczego jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Podejście to nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Zdaniem Sądu ocena organów obu instancji podstawowego dowodu, jakim był operat szacunkowy biegłego rzeczoznawcy, jest prawidłowa. Operat został sporządzony w sposób właściwy. Biegły rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania 13 nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi, położonych na terenie miasta K. i przyjął atrybuty waloryzujące: lokalizację ogólną, atrakcyjność gruntów w bliskim otoczeniu, parametry techniczne działki i dostęp do infrastruktury. Jak wyjaśnił – ceny jednostkowe nieruchomości podobnych utrzymują się na poziomie średnio niewiele ponad 30 zł za 1m2. Należy przy tym zauważyć, że skarżącym ustalono wynagrodzenie na poziomie wyższym o ponad 50%, tj. [...] zł za 1m2. Należy podkreślić, że zgodnie z decyzją w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowe działki zostały przeznaczone pod drogę publiczną. Aktualne przeznaczenie działek jest pod drogi. Tym samym prawidłowo biegły wyodrębnił i objął badaniem rynek lokalny nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi. Skarżący podnoszą, że kilka lat wcześniej Miasto K. w zbliżonych okolicznościach wypłaciło im niemal dwukrotnie większe odszkodowanie. Skarżący odnoszą się do cen za działki budowlane w rejonie. Sąd podziela stanowisko organów, że okoliczności wskazane przez skarżących nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jak wynika z decyzji przyznane uprzednio wynagrodzenie, na które powołują się skarżący, zostało ustalone na podstawie innych danych. Wobec braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości pod drogi, biegły ustalił wówczas wartość odszkodowania na podstawie cen nieruchomości o przeznaczeniu planistycznym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Obecnie natomiast objął badaniem rynek lokalny nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi, a więc nieruchomości podobnych. Sąd nie stwierdził naruszeń prawa procesowego ani materialnego, w związku z tym na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.