I SA/Po 575/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy Michał Ilski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Rejonowego [...] w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lutego 2026 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia uchyla zaskarżoną decyzję.

Starosta [...] decyzją z 23 lipca 2025 r., nr [...] skierował A. L. na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Starosta wyjaśnił, że 12 maja 2025 r. Prokuratura Rejonowa przesłała wniosek o skierowanie A. L. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Prokuratura w toku prowadzonego postępowania przygotowawczego uzyskała opinię sądowo-psychiatryczną, w której biegli stwierdzili, że A. L. cierpi na zaburzenia depresyjne, a ponadto przebyła udar mózgu i choruje na nadciśnienie tętnicze. A. L. wniosła odwołanie od wymienionej na wstępie decyzji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 12 lutego 2026 r., nr [...] uchyliło wymienioną na wstępie decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uznano, że uzasadnienie podjęcia takiego ważnego rozstrzygnięcia dla kierowcy sprowadza się jedynie do przytoczenia zdania z opinii, że strona cierpi na depresję oraz choruje na nadciśnienie tętnicze i przeszła udar 4 lata temu. Uznano, że Starosta w żaden sposób, nawet jednym zdaniem nie wyjaśnił dlaczego uznaje ww. okoliczności za uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Z treści decyzji organu pierwszej instancji nie wiadomo dlaczego stwierdzone w opinii zaburzenia adaptacyjne depresyjne, przebyty udar oraz nadciśnienie tętnicze zostały uznane za "zastrzeżone zastrzeżenia" co do stanu kierowcy uzasadniające skierowanie na przedmiotowe badanie. Wskazano również, że strona jednoznacznie i kategorycznie zaprzecza ustaleniom opinii jednoznacznie podnosząc, że miała epizody depresyjne 20 lat temu. Nie wiadomo też, w jaki sposób przebyty kilka lat temu udar ma wpływ na aktualny stan zdrowia. Samo natomiast nadciśnienie tętnicze nie może stanowić samodzielnej podstawy skierowania na badanie lekarskie. Wskazano, że Starosta musi pamiętać, że nawet gdyby Prokuratura w sposób nad wyraz rzetelny opisała i udokumentowała swój wniosek to w żaden sposób nie zwalania to organu od należytego opisania stanu faktycznego oraz szczegółowego uzasadnienia przyczyn skierowania na przedmiotowe badanie lekarskie. Wskazano, że organ powinien wezwać odwołującą do przedłożenia dokumentacji ewentualnego leczenia zaburzeń depresyjnych. Organ powinien także zweryfikować dokumentację strony na temat przebytego udaru oraz nadciśnienia tętniczego. I dopiero dysponując całokształtem dokumentacji w ww. zakresach organ podejmie się należytej oceny stanu zdrowia A. L. w kontekście ustawowej przesłanki skierowania na kontrolne badanie lekarskie. Prokuratura Rejonowa wniosła sprzeciw od omówionej powyżej decyzji Kolegium. Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 136 § 1 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 – dalej w skrócie: "k.p.a.") poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji o uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, mimo iż rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części oraz poprzez zaniechanie skorzystania przez organ odwoławczy z możliwości przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się zasadny. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do postanowień art. 64b § 1 analizowanej ustawy, do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z kolei z art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Stosownie do postanowień art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na gruncie przytoczonego ostatnio przepisu należy wyjaśnić, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. [por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 1166/20]. Nowelizacje k.p.a. i wreszcie wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy drugiej instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a. dokonana na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ pierwszej instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Postanowienia art. 138 § 2 k.p.a. stanowią wyjątek od zasady, jaką jest obowiązek merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy. Zastosowanie wyjątku, jakim jest art. 138 § 2 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji braku możliwości zrealizowania zasady, jaką jest rozstrzyganie merytoryczne. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. może wchodzić w rachubę wyłącznie w sytuacji niebudzącego wątpliwości wykazania przez organ odwoławczy, że usunięcie niedostatków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji nie może nastąpić w trybie art. 136 k.p.a. Kolegium uznało, że decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium uznało również, że w toku powtórnego postępowania organ pierwszej instancji powinien wezwać A. L. do przedłożenia dokumentacji ewentualnego leczenia zaburzeń depresyjnych, jak i zweryfikować dokumentację wskazanej osoby na temat przebytego udaru oraz nadciśnienia tętniczego. Odnosząc się do tego rodzaju argumentów należy w pierwszej kolejności wskazać, że niedostatki uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie stanowią samoistnej przyczyny uchylenia tej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Samo naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia decyzji nie może bowiem oznaczać, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie [tak: wyrok NSA z 13 września 2019 r., I GSK 1510/19]. Wydając zaskarżoną decyzję nie przedstawiono jakiegokolwiek uzasadnienia odnośnie braku skorzystania przez Kolegium z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji próżno szukać wyjaśnienia dlaczego Kolegium we własnym zakresie nie zwróciło się do skarżącej o przedłożenie wskazywanej przez ten organ dokumentacji medycznej. W konsekwencji Kolegium nie wykazało dopuszczalności wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wprost odwołał się do informacji przekazanych przez Prokuraturę Rejonową, w tym opinii sądowo-psychiatrycznej A. L. sporządzonej w trakcie postępowania karnego. Z opinii tej wynika, że na podstawie autoanamnezy badanej ustalono, że w 2022 r. przebyła udar mózgu, cierpi na nadciśnienie tętnicze. Przed 20 laty leczyła się psychiatrycznie – depresja. Na podstawie jednorazowego badania sądowo-psychiatrycznego oraz danych z akt sprawy nie stwierdzono u badanej choroby psychicznej ani upośledzenia umysłowego, stwierdzając jednak zaburzenia adaptacyjne depresyjne w wywiadzie. W przypadku gdy omówiona powyżej opinia nie była w ocenie Kolegium wystarczająca dla przyjęcia występowania bądź też nie uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia badanej należało podjąć próbę przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o postanowienia art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu brak było przeszkód do tego aby to właśnie Kolegium podjęło próbę pozyskania od skarżącej wskazanej przez ten organ dokumentacji medycznej. Brak jest również przeszkód aby to Kolegium dokonało następnie skonfrontowania dodatkowej dokumentacji medycznej z przekazaną przez Prokuraturę opinią sądowo-psychiatryczną celem oceny tego czy w istocie istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Konkludując całokształt powyższych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza postanowienia art. 138 § 2 k.p.a. W toku powtórnego postępowania obowiązkiem Kolegium będzie uwzględnienie przedstawionej powyżej oceny prawnej. W przypadku uznania, że przedłożona przez Prokuraturę opinia nie jest wystarczająca dla przyjęcia występowania bądź też nie uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia badanej obowiązkiem Kolegium będzie podjęcie próby pozyskania od skarżącej wskazanej przez Kolegium dokumentacji medycznej oraz skonfrontowanie tej dokumentacji ze wskazaną powyżej opinią celem ostatecznego rozstrzygnięcia czy w istocie istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.