I SA/Po 486/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Asesor sądowy WSA Michał Ilski (spr.) Protokolant: referent stażysta Adrian Piechota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Inne z dnia 29 marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na nieodpłatne nabycie nieruchomości gruntowej I. stwierdza nieważność § 2 i 3 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy [...] na rzecz W. W. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Inne podjęła 29 marca 2023 r. uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na nieodpłatne nabycie nieruchomości gruntowej oznaczonej ewidencyjnie nr [...], obręb [...] na rzecz Gminy [...]. Zgodnie z § 1 wskazanej uchwały wyrażono zgodę na nieodpłatne nabycie na rzecz Gminy [...] nieruchomości gruntowej oznaczonej ewidencyjnie nr [...], ark. mapy [...], obręb [...] o pow. 0,0900 ha, położonej w miejscowości [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez SR w [...], stanowiącej własność Spółki Wspólnoty G. z siedzibą w [...] w celu realizacji zadań własnych gminy w zakresie przebudowy ulicy [...] wraz z miejscami postojowymi. W § 2 uchwały przewidziano, że wszelkie opłaty związane z nabyciem nieruchomości pokrywa Gmina [...]. Zgodnie z § 3 uchwały jej wykonanie powierzono referentowi ds. rolnictwa, leśnictwa i gospodarki nieruchomościami. W § 4 uchwały przewidziano zaś, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.s.g."). W. W. wniósł skargę na wskazaną powyżej uchwałę. Wniesiono o stwierdzenie nieważności § 2 i 3 uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie Wojewody Inne nie była upoważniona do decydowania o tym, że wszelkie koszty związane z nabyciem nieruchomości pokrywać będzie Gmina [...]. Zawarcie w § 2 uchwały postanowienia w tym przedmiocie należy uznać za przekroczenie przez radę upoważnienia ustawowego określonego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. oraz za niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu wykonawczego gminy samodzielnie kształtującego stosunek cywilnoprawny ze stroną umowy. W ocenie skarżącego powierzając wykonanie uchwały podmiotowi innemu niż Burmistrz Gminy [...], rada naruszyła w stopniu istotnym art. 30 ust. 1 u.s.g., co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności § 3 uchwały. Zaznaczono również, że z uwagi na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały. Zauważono również, że sporna uchwała została opatrzona podpisem elektronicznym Przewodniczącej Inne 29 marca 2023 r. o godz. 7:56, gdy tymczasem uchwała została podjęta ok. 16:38. Z wyjaśnień Przewodniczącej wynika jednak, że wbrew dacie i godzinie wskazanej w danych identyfikujących dokument elektroniczny uchwała została podpisana 19 kwietnia 2023 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy [...] stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rozstrzygnięcie sporu wymaga dokonania kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Pomiędzy stronami nie ma sporu co do tego, że postanowienia § 2 i 3 zaskarżonej uchwały nie odpowiadają prawu. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Na mocy art. 11a ust. 1 powołanej ustawy, organami gminy są: rada gminy (pkt 1); wójt (burmistrz, prezydent miasta) (pkt 2). Zgodnie zaś z art. 11a ust. 3 u.s.g., ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta. Zgodnie z art. 26 ust. 1 powołanej ustawy, organem wykonawczym gminy jest wójt. Na mocy zaś art. 26 ust. 3 powołanego aktu, burmistrz jest organem wykonawczym w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy. Jak stanowi zaś art. 30 ust. 2 rozważanego aktu, do zadań wójta należy w szczególności: określanie sposobu wykonywania uchwał (pkt 2); gospodarowanie mieniem komunalnym (pkt 3). W świetle art. 31 u.s.g., wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Stosownie zaś do postanowień art. 33 powołanego aktu, wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy (ust. 1). Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia (ust. 2). Sąd podziela stanowisko Wojewody wskazujące, że uprawnienie rady gminy do udzielenia zgody na dokonanie czynności wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. sprowadza się tylko do możliwości zawarcia w uchwale unormowania wyrażającego wolę rady w tym przedmiocie. Rada może jedynie udzielić bądź też odmówić udzielenia zgody na dokonanie czynności, o których mowa we wskazanym przepisie. Przepis ten nie pozwala jednak radzie na określenie warunków dokonania czynności cywilnoprawnych, o których w nim mowa. Analiza przytoczonych regulacji prowadzi do wniosku, że zasadniczo gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wyjątek od powyższej reguły stanowią postanowienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., które powinny być wykładane ściśle [tak: wyrok NSA z 24 marca 2023 r., I OSK 231/22]. W konsekwencji przyjąć należy, że organowi wykonawczemu gminy nie można - bez wyraźnego upoważnienia ustawowego narzucać elementów umowy i tym samym ograniczać obowiązującej na gruncie prawa cywilnego zasady swobody umów. Rada nie może więc ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje [tak: wyrok NSA z 17 lipca 2014 r., I OSK 873/14]. Za zasadne należało uznać również zastrzeżenia Wojewody podnoszone względem § 3 zaskarżonej uchwały. Analiza postanowień art. 30 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 11a ust. 3 u.s.g. prowadzi do wniosku, że ustawodawca regulując ustrój gmin i miast w niebudzący jakichkolwiek wątpliwości sposób przewidział, że określanie sposobu wykonywania uchwał należy do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W tego rodzaju sytuacji za sprzeczne z prawem należy uznać powierzanie wykonywania uchwał rady gminy jakiemukolwiek innemu podmiotowi niż wprost wskazany przez ustawodawcę. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały uznano, że została ona w istocie opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym Przewodniczącej Rady Gminy [...] 19 kwietnia 2023 r. Podpis elektroniczny, którym opatrzono zaskarżoną uchwałę ([...]) nie jest podpisem wykorzystującym kwalifikowany elektroniczny znacznik czasu. W tego rodzaju sytuacji data złożenia podpisu widniejąca na wydruku weryfikacji podpisu nie jest oparta na precyzyjnym źródle czasu powiązanym z uniwersalnym czasem koordynowanym [vide: art. 42 ust. 1 a contrario rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylające dyrektywę 1999/93/WE (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 257, str. 73)]. Innymi słowy data złożenia podpisu widniejąca na wydruku weryfikacji podpisu została niejako zaczerpnięta z czasu systemowego komputera wykorzystanego do złożenia podpisu, nie zaś z wiarygodnego, niezależnego od tego komputera źródła czasu. Przeprowadzona w programie [...] weryfikacja autentyczności kwalifikowanego podpisu elektronicznego złożonego pod pismami Przewodniczącej Rady Gminy [...] złożonymi w toku postępowania sądowoadministracyjnego wprost wskazuje na to, że czas złożenia podpisu został pobrany z zegara na komputerze osoby składającej podpis. Podkreślić przy tym należy, że jedynie kwalifikowany elektroniczny znacznik czasu korzysta z domniemania dokładności daty i czasu, jakie wskazuje, oraz integralności danych, z którymi wskazywane data i czas są połączone [art. 41 ust. 2 powołanego ostatnio rozporządzenia, por. również Ł. Goździaszek, Identyfikacja elektroniczna i usługi zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym U. E.. Komentarz, W. 2019, komentarz do art. 41 powołanego rozporządzenia, nb. 4]. W tego rodzaju sytuacji w realiach niniejszej sprawy ustalenie rzeczywistej daty złożenia podpisu pod zaskarżoną uchwałą nie może sprowadzać się do przyjęcia daty wykazanej w dokumencie weryfikacji podpisu lecz musi obejmować całokształt okoliczności sprawy. Zegar systemowy komputera na którym złożony został podpis elektroniczny nie jest bowiem w żaden sposób objęty domniemaniem prawidłowości. Fakt złożenia podpisu pod sporną uchwałą 19 kwietnia 2023 r. znajduje przy tym potwierdzenie w piśmie Burmistrza Gminy [...] z 19 kwietnia 2023 r. przekazującym zaskarżoną uchwałę Wojewodzie jak i wyjaśnieniach Przewodniczącej Rady Gminy z 12 maja 2023 r. oraz 25 lipca 2023 r. Twierdzenia podnoszone we wskazanych pismach nie zostały w żaden sposób zakwestionowane przez stronę skarżącą. Sąd zaś nie doszukał się podstaw do odmówienia im wiarygodności. Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy, że podstawowe znaczenie dla bytu prawnego uchwały niebędącej aktem prawnym wymagającym publikacji ma wynik głosowania. Określony projekt uchwały staje się uchwałą po przeprowadzeniu nad nim głosowania oraz ogłoszeniu wyników potwierdzających jego przyjęcie. Podpisany przez przewodniczącego rady gminy dokument stanowi jedynie odzwierciedlanie podjętej uchwały. Ma on znaczenie wtórne względem zaprotokołowanej czynności podjęcia (przegłosowania) uchwały. Nadana uchwale forma pisemna, która podlega podpisaniu przez przewodniczącego rady, powinna być dokumentem odzwierciedlającym treść uchwały. W razie niezgodności pomiędzy brzmieniem uchwalonej uchwały a brzmienie dokumentu obrazującego jej treść brak jest podstaw, by za uchwałę w znaczeniu prawnym traktować mający ją obrazować dokument opatrzony podpisem przewodniczącego rady [por. wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 218/21]. W realiach niniejszej sprawy nie kwestionowano w żaden sposób faktu skutecznego podjęcia zaskarżonej uchwały. Nie kwestionowano również tego, że dokument mający odzwierciedlać treść uchwały odzwierciedla jej autentyczne brzmienie. W tego rodzaju sytuacji istotnego znaczenia dla ustalenia bytu prawnego zaskarżonej uchwały nie ma faktyczna chwila złożenia przez Przewodniczącą Rady Gminy [...] podpisu pod dokumentem odzwierciedlającym jej treść. Jak wynika bowiem z powyższych rozważań określony projekt uchwały staje się uchwałą po przeprowadzeniu nad nią głosowania i ogłoszeniu jego wyników. Niezależnie od powyższego jednoznacznie negatywnie należy ocenić brak sprawowania przez Przewodniczącą Rady Gminy [...] skutecznej kontroli nad tym aby w podpisie elektronicznym odzwierciedlona została faktyczna data i godzina jego złożenia. Zgodnie z art. 21a u.s.g., przewodniczący rady gminy w związku z realizacją swoich obowiązków może wydawać polecenia służbowe pracownikom urzędu gminy wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady gminy, komisji i radnych. W tym przypadku przewodniczący rady gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników, o których mowa w zdaniu pierwszym. W przypadku gdy przewodniczący rady gminy realizując swoje obowiązki korzysta z uprawnień do wydawania poleceń służbowych pracownikom urzędu gminy w dalszym ciągu to on ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykonanie. Z uwagi na powyższe oczekiwać należy aby przewodniczący rady gminy sprawował efektywny nadzór nad pracownikami za pomocą których realizuje przypisania mu zadania. Na marginesie Sąd wskazuje, że celem wykluczenia możliwości oznakowania podpisu elektronicznego niezgodną z rzeczywistością chwilą jego złożenia rozważyć należałoby możliwość posługiwania się przez przewodniczącą rady gminy wyłącznie kwalifikowanym podpisem elektronicznym z kwalifikowanym elektronicznym znacznikiem czasu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) należało orzec, jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanego aktu. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...]zł należne na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).