I SA/Po 38/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki Asesor sądowy WSA Michał Ilski (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Szydłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 1 czerwca 2022 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] na rzecz skarżącej kwotę [...]- zł ([...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z 01 czerwca 2022 r., nr [...] ustalił K. G. (dalej zwanej również skarżącą) oraz A. S. opłatę adiacencką w kwocie [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w L. o nr ewidencyjnych [...] o pow. 1.275 m2, nr [...] o pow. 1.081 m2 na skutek podziału nieruchomości nr [...] (KW nr [...]) zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 24 marca 2021 r., nr [...] Wyjaśniono, że właściciele działki nr [...] położonej w [...] wystąpili do organu pierwszej instancji z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Podział ten został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 24 marca 2021 r., nr [...] Wskazana decyzja stała się ostateczna 07 kwietnia 2021 r. W tym kontekście powołano się na postanowienia art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.g.n."). Wyjaśniono, że ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została określona w operacie szacunkowym według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W operacie obszernie wyjaśniono powody zastosowania metody i techniki wyceny do ustalenia wzrostu wartości rynkowej nieruchomości. Wójt za udowodnione uznał fakty i okoliczności uzasadniające naliczenie opłaty adiacenckiej. Wartość rynkowa działki nr [...] według stanu przed podziałem wynosiła [...] zł, zaś po podziale [...] zł. Skarżąca wniosła odwołanie od wymienionej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 98a ust. 2, art. 98a ust. 1b, art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 2 i 3, art. 155 ust. 1 u.g.n. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 03 listopada 2022 r., nr [...] utrzymało w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że doszło do wzrostu wartości spornej nieruchomości. Wyjaśniono, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczy wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Rolą organu jest ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Wyjaśniono, że skarżąca miała możliwość złożenia kontrwyceny sporządzonej na własne zlecenie. Kwestionowanie operatu szacunkowego niepoparte żadnym przeciwdowodem jest niewystarczające do podważenia wiarygodności sporządzonej wyceny. Organ odwoławczy stwierdził, że nie dopatrzył się braku rzetelności i należytej staranności w działaniach rzeczoznawcy. Stwierdzono, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny operatu szacunkowego. Uznano, że operat został należycie uzasadniony oraz sporządzono go zgodnie z wymogami u.g.n. oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555). W konsekwencji uznano, że sporządzony operat posiada wartość dowodową i możliwe było na jego podstawie ustalenie opłaty adiacenckiej. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na omówioną powyżej decyzję SKO [...] Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono m. in. o zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez zaniechanie zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem uzyskania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, który stał się podstawą do wydania decyzji, pomimo zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącą, czego konsekwencją jest błąd w ustaleniach faktycznych polegający na ustaleniu przez organ zawyżonej wartości nieruchomości po podziale; 2) art. 10 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do pisma rzeczoznawcy z 24 maj 2022 r., czego skutkiem było pozbawienie jej możliwości kwestionowania treści operatu poprzez złożenie opinii innego rzeczoznawcy albo skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 157 ust. 1 u.g.n. W odpowiedzi na skargę SKO [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rozstrzygnięcie sporu wymaga dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W ocenie organów spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 98a ust. 1 u.g.n. umożliwiające ustalenie opłaty adiacenckiej. Skarżąca podnosi m. in., że organ nie dał jej możliwości odniesienia się do pisma rzeczoznawcy majątkowego z 24 maja 2022 r., co pozbawiło ją możliwości przedstawienia wyceny sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Podnosi się również, że organ naruszył wskazany przepis na skutek zaniechania zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem zweryfikowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Jak stanowi zaś art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Wyjaśnić należy, że operat szacunkowy, będący dowodem z opinii biegłego, podlega ocenie jak każdy inny dowód, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Odróżnić należy ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny jego prawidłowości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest możliwa jedynie do granic wiedzy specjalistycznej. Rzeczą organów jest jedynie zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, czy jest logiczny i zupełny, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny dowodu w postaci takiego operatu (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Negatywna ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo sporządzony pod względem formalnym operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu i stwierdzenia, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, organ nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Podkreślić również należy, że o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., decyduje rzeczoznawca majątkowy. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić tylko w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, ww. przepis nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Natomiast, nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości. Organy nie są również zobligowane do uwzględnienia stanowiska strony skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego [por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., I OSK 1821/21]. W konsekwencji za niezasadny należało uznać pierwszy z zarzutów skargi. Trafny okazał się jednak zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Sporządzony w realiach niniejszej sprawy operat szacunkowy z 07 kwietnia 2022 r. wpłynął do organu pierwszej instancji 21 kwietnia 2022 r. Następnie zawiadomieniem z 28 kwietnia 2022 r. skarżąca oraz A. S. zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z operatem w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Pismem z 09 maja 2022 r. skarżąca zwróciła się z prośbą o wyjaśnienie powodów uznania wycenianych działek za podobne do działek położonych w P., K. i B.. Wskazano, że cechy działki nr [...] są podobne do cech działek położonych we wskazanych miejscowościach. Natomiast w przypadku działki nr [...] ma miejsce rozbieżność cech. Wskazana ostatnio działka nie posiada bowiem uzbrojenia, a jej kształt i konfiguracja jest średnio korzystna. Zwrócono się również o wyjaśnienie czy w aktach notarialnych dotyczących działek położonych w P. , K. i B. wyszczególniono ceny za m2 i czy zostały one przyjęte do analizy. Pismem z 24 maja 2022 r. rzeczoznawca majątkowy odniósł się do pisma skarżącej z 09 maja 2022 r. Pismo z 24 maja 2022 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji 26 maja 2022 r., a jego kserokopia została doręczona skarżącej 03 czerwca 2022 r. Tego samego dnia doręczono skarżącej również decyzję Burmistrza z 01 czerwca 2022 r. Analizując przedstawiony tok postępowania należy dostrzec, że w piśmie skarżącej z 09 maja 2022 r. kwestionowano merytoryczną poprawność operatu szacunkowego. Kwestionowano bowiem podobieństwo podlegającej wycenie działki nr [...] do wybranych przez rzeczoznawcę działek położonych w P. , K. i B.. Skarżąca została przy tym pozbawiona prawa odniesienia się do wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego z 24 maja 2022 r. Wyjaśnienia te zostały jej bowiem doręczone tego samego dnia, w którym nastąpiło doręczenie decyzji organu pierwszej instancji. Powyższe świadczy o naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zasada ta została wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wyrażony w przytoczonym przepisie obowiązek umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów aktualizuje się każdorazowo w momencie zakończenia postępowania dowodowego. Zawarte w przytoczonym przepisie sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska [tak: wyrok WSA w Krakowie z 29 listopada 2017 r., II SA/Kr 1205/17]. W realiach niniejszej sprawy postępowanie dowodowe zostało definitywnie zakończone 26 maja 2022 r. Wskazanego dnia do organu pierwszej instancji wpłynęło bowiem pismo rzeczoznawcy majątkowego z 24 maja 2022 r., w którym odniesiono się do zastrzeżeń skarżącej sformułowanych w piśmie z 09 maja 2022 r. W konsekwencji organ pierwszej instancji winien po otrzymaniu pisma rzeczoznawcy majątkowego z 24 maja 2022 r. powtórnie wyznaczyć skarżącej oraz A. S. na zasadzie art. 10 § 1 k.p.a. termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów. Stwierdzić przy tym należy, że naruszenie wskazanego przepisu w realiach niniejszej sprawy należało uznać za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją naruszenia normy wyrażonej w tym przepisie było bowiem pozbawienie stron postępowania administracyjnego możliwości zakwestionowania wartości dowodowej operatu szacunkowego oraz wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego w trybie przewidzianym przez art. 157 ust. 1 u.g.n. Także w toku postępowania odwoławczego SKO [...] nie umożliwiło skarżącej wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów. Również zatem w toku postępowania odwoławczego doszło do naruszenia postanowień art. 10 k.p.a. Zidentyfikowane naruszenie przepisów postępowania przesądza o konieczności wyeliminowania zapadłych w sprawie decyzji z obrotu prawnego. W toku powtórnego postępowania obowiązkiem organów będzie uwzględnienie wykładni prawa zawartej w niniejszym wyroku. Do obowiązków organów należeć będzie w szczególności zapewnienie stronom postępowania administracyjnego zarówno w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i w toku postępowania odwoławczego prawa do wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. należało orzec, jak w pkt I. sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanego aktu. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się: wpis od skargi w kwocie [...]zł, równowartość opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa procesowego w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie [...]zł należne na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).