I SA/Po 356/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie WSA Katarzyna Nikodem WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 września 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Gminy Baranów z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr XXV/204/2021 w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie z zasobów mienia komunalnego Gminy Baranów nieruchomości gruntowych położonych w Baranowie postanawia: odrzucić skargę.

Rada Gminy Baranów - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990ze zm. – w skrócie: "u.g.n.") – 28 kwietnia 2021 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zbycie z zasobów mienia komunalnego Gminy Baranów nieruchomości gruntowych położonych w Baranowie (dalej jako: "uchwała XXV"). W § 1 uchwały XXV Rada Gminy wyraziła zgodę na sprzedaż w trybie przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości oznaczonej według ewidencji gruntów numerem [...] (obręb Baranów) o powierzchni [...] ha, położonej w miejscowości Baranów i stanowiącej własność Gminy Baranów, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], przedstawionej w sposób graficzny w załączniku do niniejszej uchwały. Z kolei w myśl § 2 uchwały XXV, wykonanie tej uchwały Rada powierzyła Wójtowi Gminy Baranów. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że ww. działka stanowi niezagospodarowany teren i jest zbędna gminie do prowadzenia działalności statutowej. Pismem z [...] kwietnia 2022 r. A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę, żądając jej uchylenia. Wskazanej uchwale zarzucił naruszenie: 1) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. Poz. 283 ze zm.- w skrócie: "rozporządzenie RM") polegające na uchwaleniu uchwały XXV w sprawie zbycia gruntów odnośnie których już istniała uchwała Rady Gminy Baranów nr XXXII/161/2016 z dnia 26 października 2016 r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie z zasobów mienia komunalnego Gminy Baranów nieruchomości gruntowych, położonych w Baranowie (dalej jako: "uchwała XXXII"). Skarżący zarzucił, że w uchwale XXV nie ma wzmianki o zmianie poprzedniej uchwały, albo jej uchyleniu, co jest sprzeczne z obowiązującym prawem, 2) interesu prawnego mieszkańców pierzei wschodniej [...], tj. numerów [...]. Skarżący wskazał, że ww. mieszkańcy kupili działki (bardzo małe, działka skarżącego ma powierzchnię [...] ara) z narzuconym projektem zabudowy i planem zagospodarowania terenu, który przewidywał zespoły parkingów na terenie, którego zbycie uchwalono w uchwale XXV. Skarżący wskazał, że uchwalony Uchwałą XXVI/129/2004 Rady Gminy Baranów Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 8 marca 2005 r. nr 29, poz. 750) przewidywał po dwa miejsca parkingowe na jeden lokal mieszkalny i dwa miejsca parkingowe na lokal usługowy. Teren na którym znajdują się działki ww. mieszkańców jest oznaczony symbolem MU3 natomiast teren którego dotyczy Uchwała XXV - MN/U10. Zgodnie z zapisem tego planu MN/U10 - funkcja podstawowa - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (powiększenie działek położonych na terenie określonym symbolem MU3). Skarżący wskazał, że w dniu [...] października 2009 r. Wójt Gminy B. nie wyraził zgody na sprzedaż terenu MN/U10 na powiększenie działek mieszkańców pomimo takiego właśnie przeznaczenia. W 2010 r. planowano cały sporny teren przy ul. [...] przeznaczyć na zabudowę szeregową, ale po protestach mieszkańców w zmienionym Uchwałą XXXIV/225/2010 Rady Gminy Baranów Planie Zagospodarowania Przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 26 lipca 2010 r., nr 145, poz. 2766) wyznaczono nowy teren oznaczony symbolem KG1, przeznaczony na garaże i parkingi. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r., nr [...], teren oznaczony symbolem KG1, został podzielony w taki sposób, aby każdy mieszkaniec pierzei wschodniej [...], tj. numerów [...] mógł kupić jedną działkę i przeznaczyć ją na miejsce parkingowe lub budowę garażu. W dniu 29 sierpnia 2017 r. Wójt Gminy B. ogłosił przetarg na pięć oddzielnych działek, połączonych w ten sposób, że mieszkańcy mogliby, jako wspólnota mieszkańców, zakupić całą działkę oznaczoną symbolem KG1. Na trzy dni przed przetargiem został on odwołany. Od tego czasu, aż do uchwalenia uchwały XXV, Rada Gminy nie podjęła już próby zbycia tego terenu. Uchwała XXV zakłada sprzedaż działek oznaczonych symbolami MN/U10 i KG1 w całości, bez możliwości kupna samego terenu oznaczonego symbolem KG1. Pozbawia więc mieszkańców możliwości kupna miejsca parkingowego, a z racji bardzo małych wymiarów własnych działek, nie mają oni gdzie zaparkować samochodów. W pobliżu nie ma wystarczającej ilości miejsc parkingowych publicznych. Planowana rozbudowa [...] nie przewiduje parkingów przy naszych posesjach, a zgodnie z aktualnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego przysługiwało jedno miejsce na 50 m2 lokalu usługowego. Do skargi skarżący załączył liczne dokumenty, w tym m.in.: opis planu zagospodarowania działek z 1966 r., odmowę Wójta Gminy B. sprzedaży gruntów przyległych do działek stanowiących pierzeję wschodnią [...] na osiedlu [...] w B. , odpowiedź Wójta Gminy B. na sprzeciw przekształcenia terenu przy ulicy [...] na zabudowę szeregową, odpowiedź Wójta Gminy B. na zapytanie mieszkańca dotycząca formy sprzedaży działek, ogłoszenie przetargu na działki znajdujące się na terenie o którym mowa w uchwale XXV, odwołanie przetargu, odpowiedź Wójta Gminy B. w trybie informacji publicznej odnośnie przyczyn odwołania przetargu i procesu połączenia działek. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi Rada wskazała, że przedmiotem uchwały XXV jest nieruchomość oznaczona geodezyjnie jako działka nr [...], zaś przedmiotem uchwały XXXII jest nieruchomość na której wyodrębnione są [...] działki o nr geodezyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W związku z tym Rada stwierdziła, że skarżący błędnie zarzuca, że przedmiot obu uchwał jest tożsamy. Gdyby doszło do sprzedaży działek objętych uchwałą XXXII potencjalnie przedmiotem sprzedaży mogły być [...] działki, zaś w przypadku uchwały XXV przedmiotem sprzedaży jest jedna działka o zupełnie innym nr geodezyjnym niż działki oznaczone w uchwale XXXII. W ocenie Rady, zamieszczanie w uchwale XXV informacji, że uchwała XXXII traci moc było zbędne. W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia interesu prawnego mieszkańców pierzei wschodniej Nowego R. organ stwierdził, że osoby zamieszkałe przy ul. [...] nr [...] nie są stroną tego postępowania, gdyż A. M. nie posiada upoważnienia do reprezentowania ich interesów. Ponadto organ zaznaczył, że skarżący nie wykazał, aby w stosunku do nieruchomości położonej w B. oznaczonej geodezyjnie nr [...], której dotyczy zaskarżona uchwała, posiadał jakiekolwiek prawo, które doznałoby uszczerbku na skutek sprzedaży lub też sprzedaż uniemożliwiłaby skarżącemu realizację jakiegoś roszczenia wobec tej nieruchomości. Tak rozumianego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżący, zdaniem organu, nie wykazał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej uchwały, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, w pierwszej kolejności Sąd rozważał zagadnienie istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwały. Podstawową przesłankę dopuszczalności skargi stanowi legitymacja do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Jest to warunek prawidłowego zaskarżenia określonego aktu lub czynności. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – w skrócie: "p.p.s.a.") Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Na wstępie rozważań wyjaśnić należy, że według art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak przy tym wynika z art. 101 ust. 2a tej ustawy, skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skarga wywiedziona na podstawie powołanego przepisu nie jest skargą powszechną (actio popularis), służącą każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Prawo do zaskarżania uchwały rady gminy przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego Do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto wskazać należy, że naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób uchwała narusza jego własny indywidualny interes prawny; musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacja prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, lub też nakłada na niego obowiązki (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 sierpnia 2022 r., II SA/Po 254/22, i powołane tam orzecznictwo; wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto zaznaczyć należy, że w judykaturze przyjmuje się, iż w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego przymiot strony jest kształtowany na innych zasadach, aniżeli chociażby w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Drogę do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu organu uchwałodawczego bądź zarządzenia organu wykonawczego gminy, otwiera naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Oznacza to, że dany podmiot, skarżąc taki akt lub zarządzenie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżone zarządzenie, poprzez naruszenie prawa, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu materialnego), pozbawia go prawnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Wykazaniu podlega zatem naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego na sytuację prawną skarżącego. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.g.n., musi być oceniane jedynie w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Na skarżącym ciąży bowiem obowiązek wykazania, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją – nie zaś sytuacją faktyczną. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.g.n., musi zatem wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. Na tle zbliżonych okoliczności faktycznych NSA stwierdził m.in., że samo ubieganie się o nabycie nieruchomości przeznaczonej do oddania w użytkowanie nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, ani nie upoważnia do wysuwania roszczeń o nabycie nieruchomości. Sam fakt ubiegania się o nabycie jednej z nieruchomości przeznaczonej przez gminę do sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłoby w jakikolwiek sposób oddziaływać takie zarządzenie. Zamiarowi polepszenia warunków gospodarowania nieruchomością przy pomocy nieruchomości stanowiącej dotychczas własność gminy ustawodawca nie przypisał nawet charakteru roszczenia o nabycie nieruchomości gminy, dlatego też zamiar ten stanowi interes faktyczny, nie znajdujący ochrony prawnomaterialnej i w konsekwencji nie legitymujący do skorzystania z uprawnienia żądania oceny zarządzenia burmistrza przez sąd administracyjny w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. NSA podkreślił przy tym, że ani przepis art. 37 u.g.n., ani żaden inny przepis prawa materialnego nie nakłada na publicznego właściciela gruntu obowiązku zbycia jakiejkolwiek nieruchomości, ani też nie rodzi u nikogo uprawnienia do wystąpienia z żądaniem, aby nieruchomość została mu sprzedana (wyroki NSA z 30 czerwca 2022 r. wydane w sprawach: I OSK 616/22, I OSK 617/22 i IOSK 652/22). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały nr XXV, a po jego stronie występuje jedynie interes faktyczny, który niewątpliwie uzasadniają przedstawione w skardze bezsporne okoliczności. Jak wynika bowiem z uzasadnienia skargi, w świetle powołanej wyżej uchwały nr XXXII/161/2016 z dnia 26 października 2016 r. oraz ogłoszenia w 2017 r. przetargu, skarżący miał uzasadnione podstawy aby oczekiwać, że będzie miał realną możliwość nabycia jednej z działek znajdujących się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem KG1, z przeznaczeniem na urządzenie miejsca parkingowego lub wybudowanie garażu. Zaskarżona uchwała nr XXV i zbycie na jej podstawie działki nr [...], ostatecznie pozbawiło skarżącego możliwości nabycia części tej nieruchomości. A zatem uchwała ta w ten sposób oddziałuje na sytuację faktyczną skarżącego, nie narusza natomiast żadnych praw skarżącego do nieruchomości, której jest właścicielem. W kontekście uzasadnienia skargi Sąd zwraca uwagę, że uprawnienie właścicielskie gminy o prawie decydowania o sprzedaży, bądź wyłączeniu ze sprzedaży określonej nieruchomości, o ile nie zostały zawarte w tym zakresie jakieś umowy cywilnoprawne, może być w każdym czasie zmienione. Obowiązujące przepisy nie ograniczają bowiem jednostki samorządu terytorialnego o prawie do odstąpienia i rezygnacji z ogłoszonego zamiaru zbycia nieruchomości w trybie przetargowym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 marca 2020 r., II SA/Rz 1372/19). Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego dotyczącego braku uchylenia w zaskarżonej uchwale, poprzedniej uchwały nr XXXII/161/2016 z dnia 26 października 2016 r. Zasadnie organ zwrócił uwagę, że jakkolwiek obie uchwały dotyczą tego samego terenu, to różnią się w sposób zasadniczy określonym w nim przedmiotem sprzedaży. Na podstawie uchwały z 2016 r. Gmina mogła dokonać szeregu odrębnych transakcji sprzedaży [...] wydzielonych geodezyjnie działek gruntu. Przedmiotem jednej transakcji sprzedaży na podstawie zaskarżonej uchwały, może być tylko działka nr [...]. W tym stanie rzeczy, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.