I SA/Po 212/26

Dnia 20 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Marek Sachajko Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2026 roku sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 28.10.2025 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") po rozpatrzeniu odwołania E. Sp. z o.o. w P. (dalej jako "Skarżąca" lub "Spółka") od decyzji Z. D. M. w P. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta P. (dalej jako "ZDM" lub "organ I instancji") z 07.01.2025 r., [...] w przedmiocie wymierzenia E. Sp. z o.o. kary pieniężnej w wysokości 6840,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej przy ul. [...] w P. poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach. W dniu 12.06.2023 r. podczas kontroli pasa drogowego ul. [...] w P., będącej drogą powiatową, przeprowadzonej przez pracowników Z. D. M. w P. stwierdzono zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Ustalono, że powierzchnia reklamy wynosi 9.00 m2. Decyzją z 14.09.2023 r., [...], ZDM nałożył na J. K. (prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą J. .", dalej jako "JK") – obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego ulicy [...] przy skrzyżowaniu z ul. [...] poprzez usunięcie umieszczonej bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy o powierzchni 9,00 m2 (w pkt [...] sentencji) oraz karę pieniężną w kwocie 6840,00 zł (w pkt [...] sentencji). W uzasadnieniu wskazał m.in., że ustalono, że reklama stanowi własność JK – na podstawie informacji zamieszczonych na reklamie oraz z bazy podmiotów gospodarczych CEiDG oraz stron internetowych. Dodatkowe kontrole w dniach 05, 13 i 19 lipca potwierdziły obecność reklamy w pasie drogowym. W odwołaniu od powyższej decyzji MG, reprezentowany przez adw. J. K., podniósł w szczególności, że MG nie jest właścicielem przedmiotowej reklamy. Decyzją z 28.05.2024 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję ZDM i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że reklama dotyczy Spółki, a nie JK. Spółka i JK to odrębne podmioty gospodarcze, choć JK jest prezesem zarządu Spółki. ZDM winien ustalić, "kto faktycznie ponosi winę za umieszczenie reklamy i na kogo nałożyć karę, czy na [JK] czy na [Spółkę]". Po odroczeniach terminu na wniosek pełnomocnika JK – 20.08.2024 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, podczas której pełnomocnik JK oświadczył, że nie wie, kto jest właścicielem przedmiotowej reklamy, jednak wg jego wiedzy nie jest nim JK. Decyzją z 07.01.2025 r. ZDM nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 6840,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej przy ul. [...] w P. poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że uznał Spółkę za podmiot odpowiedzialny za umieszczenie reklamy w pasie drogowym, na podstawie: informacji zamieszczonych na reklamie w postaci adresu podmiotu gospodarczego tożsamego z adresem podanym w internecie, informacji zamieszczonych na reklamie w postaci nr telefonu zgodnego z podanym na jego stronie internetowej, logo podmiotu gospodarczego tożsamego z widniejącym na jego stronie internetowej, bazy podmiotów KRS, w której kod PKD odpowiada typowi działalności gospodarczej wykonywanej przez Spółkę, a eksponowanej na reklamie, jak i w internecie, a ponadto z uwagi na okoliczność, że reklama znajdowała się w pobliżu miejsca prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej, co świadczy o tym, że należała do Spółki i miała za zadania zwrócenie uwagi potencjalnych klientów. Ponadto organ przytoczył ustalenia dotyczące pasa drogowego i zarządcy drogi, a także obowiązujących przepisów w zakresie umieszczania reklam w pasie drogowym. Odniósł się także do kwestii ew. zastosowania przepisów działu IVa k.p.a. wskazując, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do ich zastosowania. Zaznaczył, że strona zaprzestała naruszenia prawa, co uczyniła już po wszczęciu postępowania administracyjnego. Końcowo przedstawił wyliczenia w zakresie wysokości kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ew. przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz ustalenia właściciela reklamy w okresie od 12.06.2023 r. do 19.07.2023 r. Zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 1, 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320, dalej w skrócie "u.d.p."), art. 7, 7a, 8, 9, 10, 77 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej w skrócie "k.p.a.") oraz § 4 ust. 1 uchwały numer XLV/469/IV/2004 Rady Miasta P. z dnia 25 maja 2004 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. – przez uznanie, że przedmiotowa reklama posiadająca oznaczenia Spółki stanowiła jej własność, podczas gdy nie należy ona Spółki, lecz osoby trzeciej, zatem brak jest podstaw do przyjęcia odpowiedzialności Skarżącej. W uzasadnieniu podniosła w szczególności, że organ ujawnił reklamę poza obszarem, z którego kiedykolwiek korzystała Skarżąca i poczynił ustalenia co do jej własności jedynie na podstawie informacji na niej zawartej. Organ nie ustalił kto i z czyjego polecenia posadowił tę reklamę w pasie drogowym, jak również tego, kto i z czyjego polecenia reklamę zdemontował. Organ opiera się jedynie na przypuszczeniach i domysłach. Uzasadnienie decyzji jest lakoniczne, w większości nieodnoszące się do przedmiotu postępowania. Zaskarżoną decyzją z 28.10.2025 r., wskazaną we wstępie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazało m.in., że zajęcie pasa drogowego przez reklamę jest bezsporne. Organ II instancji podzielił ustalenia ZDM co do podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie reklamy i obciążenie go karą. Trudno jest przyjąć, że reklama jest własnością osoby trzeciej i miałaby reklamować Spółkę bez jej zgody, a Spółka nie znałaby tej osoby, której zresztą Spółka nie wskazała. ZDM rozważył nadto przesłanki zastosowania art. 189f k.p.a. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania, ew. uchylenie obu decyzji i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz ustalenia właściciela reklamy posadowionej w pasie drogowym, a ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 u.d.p. 2. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. 3. § 4 ust. 1 uchwały numer XLV/469/IV/2004 Rady Miasta P. z dnia 25 maja 2004 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. [Dz.Urz. Woj. [...]. z 2004 r. poz. 2035, dalej w skrócie "Uchwała"] - polegające na uznaniu, że umieszczona w okresie od dnia 12 czerwca 2023 roku do dnia 19 lipca 2023 roku w pasie drogowym drogi powiatowej, tj. ul. [...] przy skrzyżowaniu z ul. [...] reklama o powierzchni 9,00 m2 posiadająca oznaczenia Spółki – należy do Skarżącej, podczas gdy wskazana powyżej reklama nie należy do Skarżącej, lecz do osoby trzeciej, zatem brak jest podstaw do przyjęcia odpowiedzialności Skarżącej za jej umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej. W uzasadnieniu rozwinęła argumentację zarzutów, podkreślając brak wykazania, że reklama stanowi własność Skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z 12.03.2026 r., I SA/Po 212/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20.05.2026 r. JK (zarazem prezes zarządu Spółki) poparł skargę Spółki i oświadczył, że to on posadowił reklamę za zgodą właściciela nieruchomości. Nie podnosił tych okoliczności wcześniej, bowiem uległ zapewnieniom ojca, że zgłosił umieszczenie reklamy, nie miał świadomości, że reklama jest niezgłoszona. Ponadto reklama nie jest posadowiona na terenie miasta, lecz – jak mu się wydaje – należącym do jego ojca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej w skrócie "p.p.s.a.") jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28.10.2025 r., [...], utrzymująca w mocy decyzję Z. D. M. w P. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta P. z 07.01.2025 r., [...], wymierzającą E. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 6840,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej przy ul. [...] w P. poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320, dalej w skrócie "u.d.p."), z jej art. 40 ust. 12 pkt 1 na czele. W myśl art. 40 ust. 1, ust. 2, 4-6 i 12 pkt 1 u.d.p.: 1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c . 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam 4. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. 5. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. 6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2 albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. 12. Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c , lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34 – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wbrew tezie uczestnika postępowania podniesionej na rozprawie – nie ma wątpliwości w niniejszej sprawie, że zarządcą drogi powiatowej ul. [...] jest ZDM, a reklama znajdowała się w jej pasie. Należy też zauważyć, że w niniejszej sprawie nie jest sporne ani zajęcie pasa drogowego przez reklamę, ani okres zajęcia czy wysokość ustalonej kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Spór dotyczy jedynie podmiotu, na który winna być nałożona kara. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29.07.2025 r., II GSK 144/25 (wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: publ. CBOSA), "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że co do zasady podmiotem zobowiązanym do poniesienia kary za zajęcie pasa drogowego jest właściciel urządzenia zajmującego pas drogowy, jednak od tej reguły mogą być wyjątki. W każdym postępowaniu należy rozważyć całokształt okoliczności i na tej podstawie określić podmiot zobowiązany. Całokształt tych okoliczności może też być kształtowany przez umowę, jeżeli uprawniałaby do faktycznego zajęcia pasa drogowego, w takim przypadku jednak "nie dochodzi do modyfikacji bezwzględnie obowiązujących przepisów, bo przecież ustawa nie stanowi, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest ten, kto ma określony tytuł do urządzenia, ale ten kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia." (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 92/18, to i kolejne orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej CBOSA). W odniesieniu do znamion przedmiotowego deliktu administracyjnego podkreśla się także, iż na gruncie art. 40 ust. 12 u.d.p. jest mowa o "zajęciu pasa drogowego", co wobec operowania przez ustawodawcę taką właśnie konwencją językową prowadzi do wniosku, że "zajęcie pasa drogowego" stanowi podlegający ustaleniu fakt, a jednocześnie oznacza, że - w rozumieniu art. 40 - "zajęcie" pasa drogowego nie ogranicza się do samego aktu zajęcia, jako jednorazowej czynności, lecz odnosi się do utrzymywania stanu zajęcia, co z kolei oznacza, że karze pieniężnej podlega utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, a więc jego zajmowania bez wymaganego zezwolenia (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1244/24 oraz przywołane tam orzecznictwo), o czym trzeba wnioskować również z art. 40 ust. 12 w związku z ust. 4 - 6 u.d.p. Odpowiedzialnością administracyjną za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo obciążony faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej, bowiem dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 u.d.p. istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajmuje pas drogowy. Ponieważ art. 40 ust. 12 u.d.p. nie wiąże kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z konkretnym podmiotem, to przyjąć trzeba, że mogą nim być różne osoby, które w konkretnej sytuacji dokonują bezprawnego zajęcia pasa drogowego." W wyroku z 27.06.2024 r., II GSK 2287/23, NSA wskazał wprost, że "przyjęcie, że adresatem kary pieniężnej określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. może być podmiot, którego dotyczy reklama umieszczona w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, nie stanowi błędnej wykładni tego przepisu". Sąd podziela ustalenia organów, że podmiotem odpowiedzialnym na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest w niniejszej sprawie Spółka. Jak wynika z uzasadnień kontrolowanych decyzji, a nadto dokumentacji znajdującej się w aktach, przedmiotowa reklama zawierała słowno-graficzny znak towarowy Spółki (logo), wskazanie jej adresu, nr telefonu oraz adresu strony internetowej, a nadto znajdowała się w pobliżu miejsca prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej (reklama umieszczona w pasie ul. [...], ze wskazaniem adresu prowadzonej przez Spółkę działalności – ul. [...]). W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi organy nie naruszyły przepisów postępowania – w szczególności organy zebrały wyczerpujący materiał dowodowy, który poddały swobodnej, lecz nie arbitralnej ocenie, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W sprawie nie zaistniały wątpliwości co do treści normy prawnej, zaś Skarżąca nie wskazała, na czym miałoby polegać naruszenie zasady informowania czy czynnego udziału strony w postępowaniu. Niezrozumiały jest również zarzut naruszenia § 4 Uchwały, skoro w żaden sposób nie jest kwestionowana wysokość nałożonej kary. W specyficznych realiach niniejszej sprawy bez znaczenia dla sprawy pozostają oświadczenia uczestnika postępowania – a jednocześnie prezesa zarządu Spółki – który uprzednio wielokrotnie wskazywał, że nie jest mu znany podmiot odpowiedzialny za umieszczenie reklamy. Sąd nie stwierdził również innych niż zarzucane w skardze przepisów, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania kontrolowanych decyzji z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.