I SA/Po 188/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty I. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.

Rada Gminy - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 2a pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm. – dalej w skrócie: "u.u.c.p.g.") – w dniu 14 maja 2019 r. podjęła uchwałę nr VI/43/2019 w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty (dalej w skrócie: "uchwała"). Pismem z 11 lutego 2020 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w O. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności. Kwestionowanej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6k ust. 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.u.c.p.g. poprzez naruszenie ustawowego upoważnienia w nich zawartego i przyjęcie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami nieprzewidzianej przez ustawodawcę. W argumentacji skargi prokurator stwierdził, że przyznane radzie gminy kompetencje do ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami na nieruchomościach ograniczone zostały do wybrania metody spośród wskazanych przez ustawodawcę w art. 6j ust. 1 i ust. 2 (w zakresie nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców) i w art. 6j ust. 3 (w zakresie nieruchomości niezamieszkałych). Prokurator podkreślił, że organ nie może dokonywać regulacji prawnych poza zakresem, do którego został upoważniony. Zdaniem skarżącego, żaden z przywołanych przez Radę przepisów nie daje podstaw do różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. Taka możliwość istniała we wcześniej obowiązującym systemie prawnym, do momentu uchwalenia ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, obowiązującej od 1 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 87). Od dnia 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można by wnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat przewidzianej w art. 6j ust. 1 czy art. 6j ust. 2 stawki mogą być różnicowane. Prokurator zaznaczył, że Rada Gminy wybrała, jako metodę ustalenia stawki, tę przewidzianą w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g., a więc jedną stawkę od gospodarstwa domowego. W tej sytuacji nie jest dopuszczalny dalszy podział, na grupy uzależnione od rodzaju tego gospodarstwa wyodrębnionego w oparciu o kryterium ilości osób tam mieszkających. W ten sposób doszło bowiem do uchwalenia dodatkowego, nieprzewidzianego w ustawie kryterium różnicowania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami na zamieszkałej nieruchomości. Rada Gminy, reprezentowana przez wójta, w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. W uzasadnieniu rada wskazała, że dokonując wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego i jednocześnie różnicując stawki opłaty w oparciu o kryterium ilości osób tworzących to gospodarstwo, uznawała takie rozwiązanie za w pełni prawnie dopuszczalne, a przede wszystkim sprawiedliwe, akceptowalne w społeczności gminnej. Zdaniem rady, przepis art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g., dopuszczający różnicowanie stawek opłat za gospodarowanie odpadami, ma zastosowanie do wszystkich metod wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g. za pomocą kryteriów: powierzchni lokalu mieszkalnego, czy liczby mieszańców zamieszkujących nieruchomość. Można zatem różnicować także stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy przyjęciu metody od gospodarstwa domowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a."). W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej uchwały, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutu sformułowanego w skardze, Sąd badał, czy Rada Gminy w zaskarżonej uchwale nie przekroczyła ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.u.c.p.g. i prawidłowo ustaliła opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 6k ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. Przepis ten, w dacie podejmowania uchwały stanowił, że Rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Zgodnie z art. 6k ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. Rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 - 5,6% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za gospodarstwo domowe. Przepis art. 6k ust. 3 u.c.p.g. wskazuje, że Rada gminy określi wyższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane, nie wyższe jednak niż maksymalne stawki opłat, które wynoszą odpowiednio dwukrotną wysokość maksymalnej stawki opłaty określonej w ust. 2a za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny. W zaskarżonej uchwale dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Przepis art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stanowi natomiast, że Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Ponadto, zgodnie z art. 6k ust. 4, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r., rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, ze zm.). Przepis ten przed datą 1 lutego 2015 r. miał brzmienie: "rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat". Przedstawione powyżej brzmienie przepisów pozwala przyjąć, że w stanie prawnym od 1 lutego 2015 r., niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, brak jest podstaw do różnicowania stawki w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Wskazane przepisy u.u.c.p.g., obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, posługiwały się jednolitym pojęciem gospodarstwa domowego, bez jego dalszego różnicowania na jedno lub wieloosobowe. Nie dopuszczały też one wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, niż wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g., przewidując jedynie możliwość zwolnienia z opłaty w całości lub w części gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W § 2 zaskarżonej uchwały rada ustaliła stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości na której zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały, ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny w wysokości: 1) dla gospodarstw domowych jednoosobowych - 17,00 zł; 2) dla gospodarstw domowych dwuosobowych - 33,00 zł; 3) dla gospodarstw domowych trzyosobowych - 48,00 zł; 4) dla gospodarstw domowych czteroosobowych - 62,00 zł; 5) dla gospodarstw domowych pięcioosobowych - 75,00 zł 6) dla gospodarstw domowych sześcioosobowych - 87,00 zł 7) dla gospodarstw domowych siedmioosobowych i większych - 94,00 zł. Z kolei w myśl ust. 2 § 2 uchwały, ustala się wyższą miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. 1) dla gospodarstw domowych jednoosobowych - 30,00 zł; 2) dla gospodarstw domowych dwuosobowych - 60,00 zł; 3) dla gospodarstw domowych trzyosobowych - 90,00 zł; 4) dla gospodarstw domowych czteroosobowych - 105,00 zł; 5) dla gospodarstw domowych pięcioosobowych - 130,00 zł; 6) dla gospodarstw domowych sześcioosobowych - 150,00 zł; 7) dla gospodarstw domowych siedmioosobowych i większych - 170,00 zł. Zdaniem Sądu, zestawienie treści § 2 zaskarżonej uchwały z wyżej powołanymi przepisami u.u.c.p.g. jednoznacznie wskazuje, że § 2 uchwały istotnie narusza prawo. Jak już wyżej wskazano, od 1 lutego 2015 r., niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, brak jest podstaw do różnicowania stawki w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Przyjęte przez organ w zaskarżonej uchwale metoda "od gospodarstwa domowego" dopuszcza zróżnicowanie stawek uzależniając je od przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem. Jest więc zróżnicowaniem dochodowym, a nie liczbowym, pod którym kryje się liczba osób składających się na dane gospodarstwo domowe. Pomimo częściowej zmiany przepisu art. 6k ust. 4 u.u.c.p.g. nadal zachowuje aktualność w swej istocie pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16 (wyrok dostępny na stronie internetowej: orzeczena.nsa.gov.pl), który Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela. W wyroku tym NSA wskazał, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano inną metodę, tj. "jedną stawkę (...) od gospodarstwa domowego". Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w badanej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, że skoro Rada Gminy skorzystała w niniejszej sprawie z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Podkreślenia wymaga, że w art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Zdaniem Sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.u.c.p.g. W ocenie Sądu, twierdzenia organu, co do wadliwości legislacyjnej art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. pozostają bez wpływu na wynik sprawy, gdyż w zaskarżonej uchwale oparto się na treści art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. i uchwała ta powinna ustalać jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.