I SA/Po 162/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie WSA Barbara Rennert (spr.) WSA Waldemar Inerowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Z. D. kwotę [...] zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

W dniu [...] stycznia 2021 r. Z. D. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2020 r. nr [...], utrzymujące w mocy na postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...], oddalające zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Pismem z [...] października 2020 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] przesłał Wójtowi Gminy [...] złożone [...] października 2020 r. przez skarżącą zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji na podstawie wystawionych przez Wójta tytułów wykonawczych: z [...] marca 2020 r. nr [...] i z [...] czerwca 2020 r. nr [...], wskazując że stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów powinno być wyrażone w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Jednocześnie postanowieniem z tej samej daty organ zawiesił postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 35 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.; dalej: "u.p.e.a.") do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu. W załączonych do ww. pisma zarzutach skarżąca, powołując się na art. 33 § 1 pkt 3, 5, 10 u.p.e.a., zarzuciła niedopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego, egzekwowanie obowiązku nieistniejącego oraz brak wymagalności obowiązku oraz wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego i wstrzymanie go do czasu rozpatrzenia zarzutów. Uzasadniając zarzuty wskazała, że [...] października 2020 r. otrzymała od Naczelnika Urzędu Skarbowego zawiadomienie o zajęciu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego z [...] września 2020 r. adresowanego na Ł. a doręczonego na adres s. wraz z wymienionymi tytułami egzekucyjnymi lub ich odpisami adresowanymi na S.. O toczącym się postępowaniu dowiedziała się z powyższej korespondencji i w terminie 7 dni wniosła do tego postępowania zarzuty. Odnosząc się do poszczególnych pozycji ww. zawiadomienia zgłosiła zarzuty: 1. pozycje 1-33 - zapłacone na konto bankowe w kwotach rzeczywistych a mianowicie: poz. 2-27 kwota [...]zł pozostałe: w wymienionych kwotach bz i nie podlega egzekucji; 2. pozycje 34-41 - polegające na egzekwowaniu obowiązku nieistniejącego i braku wymagalności obowiązku. Nie doręczono zobowiązanej decyzji wymiarowych w podatku od nieruchomości za wymienione okresy; 3. pozycje 42-45 - tytuły egzekucyjne bez podstawy prawnej, do których Urząd Gminy [...] wystawił tytuły egzekucyjne obowiązku nieistniejącego i braku wymagalności obowiązku. Nie doręczono zobowiązanej decyzji wymiarowych w podatku od nieruchomości za wymienione okresy. Skarżąca podkreśliła, że okres, jakiego dotyczą zobowiązania z tytułu podatku od nieruchomości wynika z decyzji wymiarowej, której stronie nie doręczono. Natomiast bark jest prawomocności decyzji, której nie doręczono na prawidłowy adres. Decyzja nieprawomocna nie może być podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Oddalając postanowieniem z [...] listopada 2020 r. zarzuty skarżącej, Wójt – powołując się na art. 34 § 2 ust. 1 u.p.e.a. - wyjaśnił że decyzją z [...] lutego 2019 r. ustalił skarżącej wysokość podatku od nieruchomości za 2019 r., wysyłając tę decyzję na figurujący w rejestrze podatkowym adres podatnika: ul. [...], [...]-[...] Ł. Po podwójnym awizowaniu przesyłki i jej zwrocie, decyzja została uznana przez organ za skutecznie doręczoną. Wobec niezapłacenia przez skarżącą podatku w terminie, powstała zaległość podatkowa. W dniu [...] listopada 2019 r. wierzyciel wystawił upomnienie nr [...], które zostało wysłane na figurujący w rejestrze podatkowym ww. adres. Po podwójnym awizowaniu przesyłki i jej zwrocie, upomnienie zostało uznane przez organ za skutecznie doręczone w dniu [...] grudnia 2019 r. Wójt wystawił [...] marca 2020 r. tytuł wykonawczy nr [...], celem zabezpieczenia zaległości za 3 i 4 ratę podatku za 2019 r. Organ zaznaczył, że w sprawie zaległości podatkowych zobowiązanej cały czas Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] prowadził postępowania egzekucyjne. Przed dniem 3 października 2019 r., w którym to dniu skarżąca dowiedziała się o prowadzeniu egzekucji z jej świadczeń emerytalnych w ZUS w Ł. , był stosowany ten sam środek egzekucyjny (egzekucja ze świadczeń emerytalnych) i zobowiązana nie zgłosiła zarzutów. Organ podkreślił, ze skarżąca nie zgłosiła do niego zmiany adresu, ani faktu wymeldowania decyzją administracyjną z łódzkiego adresu, mimo ciążącego na niej obowiązku, wobec czego cała korespondencja była kierowana na ten adres, prawidłowo stosując doręczenie zastępcze. Następnie Wójt wyjaśnił, że decyzją z [...] lutego 2020 r. ustalił skarżącej wysokość podatku od nieruchomości za 2020 r., wysyłając ją na nowy, figurujący w rejestrze podatkowym (podany w zawiadomieniu Starostwa Powiatowego w K. o zmianie nr [...] z [...] stycznia 2020 r.) adres podatnika: ul. [...] S. . Decyzja została przez Wójta uznana jako skutecznie doręczona, a ponieważ skarżąca nie wniosła od niej odwołania, wobec niezapłacenia przez nią podatku, powstała zaległość. W dniu [...] maja 2020 r. organ wystawił upomnienie nr [...], wysyłając je na figurujący s. adres i zostało uznane jako skutecznie doręczone w dniu 2 czerwca 2020 r. Wobec braku zapłaty należności, [...] czerwca 2020 r. wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy nr [...], celem zabezpieczenia zaległości za 1 i 2 ratę podatku za 2020 r. W związku z powyższym uznał zgłoszone zarzuty za bezzasadne i bezpodstawne. W zażaleniu na ww. postanowienie skarżąca zarzuciła mu naruszenia art. 148 § 1, § 2 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz.1325 ze zm.; dalej: "Ordynacja podatkowa") oraz art. 33 § 1 pkt 3, 5, 9-11 u.p.e.a. Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Powołując przepisy art. 29, art. 33 § 1 oraz art. 59 u.p.e.a., podkreśliło że zasadność i wymagalność obowiązku nie podlega badaniu przez organ egzekucyjny, zaś wierzyciel w tytule wykonawczym oświadcza, iż obowiązek w nim określony jest wymagalny i oświadczenie to jest wiążące dla organu. SKO wyjaśniło, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego skłania do uznania, iż podjęta przez organ egzekucja jest dopuszczalna, gdyż nie stwierdza się istnienia jakiejkolwiek przesłanki negatywnej przy zaistnieniu warunków pozytywnych, a tytuł wykonawczy stanowiący podstawę wszczętego postępowania egzekucyjnego niewątpliwie spełnia wszelkie wymogi stawiane przez art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. Zgłoszone zarzuty dotyczą wyłącznie zasadności i wymagalności obowiązku objętego prawidłowym tytułem wykonawczym. Całość korespondencji związanej ze sprawą dotyczącą zaległości podatkowych na rzecz Wójta kierowana była na podany przez zobowiązaną ł. adres. Organ odwoławczy podkreślił, że mając na uwadze art. 146 i nast. Ordynacji podatkowej oraz zebrany materiał dowodowy, skarżąca nie dopełniła obowiązku zawiadomienia organu o zmianie adresu, co oznacza iż zarzut niewłaściwego kierowania przez organy - podatkowy i egzekucyjny - korespondencji, jest bezzasadny i jako taki słusznie został oddalony. Zaskarżając powyższe postanowienie, skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego, doręczenie wszystkich niedoręczonych dotychczas decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów niniejszego postępowania. Podniosła, że w stanie faktycznym sprawy zastosowano środek egzekucyjny zanim doręczono decyzję, w której określono wysokość egzekwowanego zobowiązania. Mając na uwadze, że decyzja, w której określono to zobowiązanie, nie została jeszcze doręczona (a więc zgodnie z art. 212 Ordynacji podatkowej nie wywołała jeszcze skutków prawnych), egzekucji tej nie sposób uznać za zgodną z prawem. Nie zbadano więc dopuszczalności wszczęcia egzekucji przed wystawieniem tytułu wykonawczego. Skarżąca uważa, że tylko akty wydane przez organy podatkowe wprowadzone do obrotu prawnego mogą podlegać egzekwowaniu. Posiadają one moc wiążącą dopiero z chwilą doręczenia ich uprawnionym stronom. Nie wywołują one skutków prawnych przed ich wprowadzeniem do obrotu (akty nieistniejące). W konsekwencji, więc dopóki decyzje nie zostaną doręczone dopóty nie wywołują one żadnych skutków w tym nie może być poddany egzekucji określonej w nich obowiązek. Przez lata wracająca korespondencja, w tym decyzje wymiarowe w podatku od nieruchomości, nie zwróciły uwagi wysyłającym, że wysyłana korespondencja wraca przez okres wielu lat. Ponadto, jak wynika z oświadczenia Wójta, w październiku 2019 r. został on poinformowany przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] o fakcie niezamieszkiwania skarżącej pod adresem, na jaki wysyłał korespondencję i podano mu adres, na jaki doręcza skarżącej korespondencję. Mimo tej wiedzy od października 2019 r. nie doręczył skarżącej wielu decyzji wymiarowych za kilka ubiegłych lat ,w tym również za 2019 r. Ponadto na wszczęte postępowanie skarżąca zgłosiła zarzuty, których nie podjął się rozpatrzeć organ egzekucyjny, lecz skierował pismo do wierzyciela w celu zajęcia stanowiska. SKO zaprzecza w swym postanowieniu faktom, które zaistniały w spornym postępowaniu egzekucyjnym a wymienionym w uzasadnieniu postanowienia Kolegium jako przesłanki negatywne, stanowiące podstawę do uznania, że egzekucja podjęta przez organ jest niedopuszczalna. Skarżąca, odnosząc się do decyzji za 2020 r., poinformowała że wystąpiła do Wójta z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sąd zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (oraz odpowiednio na postanowienia). W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji (postanowienia), na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r. II FSK 1665/06 - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Przechodząc zatem do rozpoznania niniejszej sprawy podkreślić w pierwszej kolejności należy, że ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070 ze zm.; dalej: "ustawa zmieniająca") dokonano istotnych zmian w u.p.e.a. oraz w P.p.s.a. Zmiany te weszły w życie z dniem 30 lipca 2020 r., z wyjątkiem przepisów określonych w jej art. 29, które weszły w życie w terminach innych niż ustawa zmieniająca, tj. w terminach zakreślonych tym przepisem, które jednak nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Dla rozstrzygnięcia zgłoszonych przez skarżącą zarzutów istotne znaczenie ma art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (tj. u.p.e.a.) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem w pierwszej kolejności, przed rozpatrzeniem zgłoszonych przez skarżącą zarzutów, Wójt któremu zarzuty te zostały przesłane przez organ egzekucyjny, był zobowiązany ustalić, których dokładnie postępowań egzekucyjnych dotyczą zgłoszone zarzuty i kiedy postępowania te zostały wszczęte, a następnie w konsekwencji takiego ustalenia, wskazać w oparciu o które przepisy u.p.e.a. (tj. dotychczasowe, czy zmienione) rozstrzyga zgłoszone zarzuty. Takich ustaleń nie zawiera ani zaskarżone postanowienie, ani postanowienie je poprzedzające. Natomiast z obu tych postanowień wynika, że każdy z organów opierał się na innych przepisach. Wójt wydając postanowienie z [...] grudnia 2020 r. powołał się na przepisy u.p.e.a. w wersji znowelizowanej, wskazując w podstawie prawnej art. 34 § 2 ust. 1 u.p.e.a. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.), którego to przepisu nie było w ustawie przed jej nowelizacją. Natomiast SKO w swoim rozstrzygnięciu z [...] listopada 2020 r. przytoczyło brzmienie art. 33 w wersji obowiązującej przed jego zmianą. Podobnie, rozważania Kolegium dotyczące przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego zawartych w art. 59 u.p.e.a., wskazują na przyjęcie brzmienia tego przepisu przed zmianą. Co więcej, w aktach administracyjnych przesłanych Sądowi wraz ze skargą, brak dokumentów na podstawie których ustaleń dotyczących momentu wszczęcia postępowania egzekucyjnego organy mogłyby dokonać. Z pisma organu egzekucyjnego z [...] października 2020 r. wynika, że skarżąca wnosi zarzuty na prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie wystawionych przez Wójta tytułów wykonawczych: z [...] marca 2020 r. nr [...] i z [...] czerwca 2020 r. nr [...], zatem tytułów wykonawczych wystawionych przed 30 lipca 2020 r. Wierzyciel, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia znowelizowaną u.p.e.a., powinien więc dokonać adekwatnej kwalifikacji zarzutów skarżącej do obowiązującego stanu prawnego, który stanowi podstawę ich rozpatrzenia. Skoro tytuły wykonawcze wystawione zostały przed 30 lipca 2020 r., zaś zarzuty zostały przez skarżącą wniesione po tej dacie, kwalifikacja prawna tych zarzutów musi uwzględniać również zmiany stanu prawnego, w szczególności przepisy intertemporalne znajdujące się w ustawie zmieniającej. W tym miejscu należy podkreślić, że w sytuacji, gdy wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak jak ma to miejsce w kontrolowanej sprawie), wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje na wniosek wierzyciela. Zwrócić trzeba uwagę, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie oznacza jeszcze wszczęcia egzekucji administracyjnej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie takiego postępowania wraz z wystawionym przez tego wierzyciela tytułem wykonawczym, co wynika z regulacji zawartych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 18 u.p.e.a. Zatem data doręczenia organowi egzekucyjnemu wniosku egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym ma decydujące znaczenie przy ocenie momentu wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a co za tym idzie, zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej, wpływ ma na kwalifikację prawną zarzutów adekwatną do obowiązującego stanu prawnego. Należy również zwrócić uwagę, że z pisma organu egzekucyjnego nie wynika kiedy zostało wszczęte postępowania egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych z [...] marca 2020 r. nr [...] oraz z [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Już zresztą organ egzekucyjny, do którego zarzuty wniosła skarżącą, powinien był dokonać ich kwalifikacji prawnej, wyjaśniając ją w piśmie do wierzyciela. Wprawdzie przekazując wierzycielowi złożone zarzuty Naczelnik powołał się na przepisy u.p.e.a. w znowelizowanej wersji, niemniej jednak nie wyjaśnił kiedy zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne w oparciu o ww. tytuły wykonawcze. Należy też zwrócić uwagę na samą treść zarzutów skarżącej, która odnosi je do poszczególnych pozycji zawiadomienia o zajęciu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego (doręczenie tego zawiadomienia wraz z tytułem wykonawczym, bądź wcześniejsze doręczenie zobowiązanej tytułu wykonawczego oznacza – w stanie prawnym sprzed nowelizacji dokonanej z dniem 30 lipca 2020 r. - wszczęcie egzekucji a nie postępowania egzekucyjnego). Zawiadomienia tego brak jednak w aktach administracyjnych, ponieważ nie przesłał go wierzycielowi organ egzekucyjny. Jednakże bez tego zawiadomienia nie można rozpatrzyć zarzutów skarżącej, ponieważ nie wynika z nich do jakich konkretnie tytułów wykonawczych się one odnoszą. I tak np. odnośnie do pozycji 1-33 zawiadomienia skarżąca podniosła, że należności zostały zapłacone. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stwierdza, że przedwczesne jest rozstrzyganie zasadności oddalenia zgłoszonych zarzutów, gdyż w oparciu o zebrany przez organy materiał dowodowy nie można ustalić przepisów, które należało zastosować przy rozpoznawaniu tych zarzutów. Organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na niedostatecznie zebranym materiale dowodowym, pomijając jednocześnie regulację art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, czym naruszyły zarówno ten przepis, jak i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę wierzyciel będzie zobowiązany zgromadzić wyczerpujący materiał dowodowy, zwracając uwagę na moment wszczęcia postępowania egzekucyjnego, co będzie miało wpływ na kwalifikację prawną pisma do obowiązującego stanu prawnego. Ponadto ustali dokładnie, czego dotyczą zgłoszone zarzuty, weryfikując je w oparciu o zawiadomienie o zajęciu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego z [...] września 2020 r., którego numery pozycji wskazano w zarzutach. Dopiero dokonanie tych ustaleń pozwoli wierzycielowi na ustosunkowanie się do zgłoszonych zarzutów. Zważywszy powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.