I SA/Op 868/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 19 września 2025 r., nr 102/II/2025 w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, z dnia 9 lipca 2025 r., nr 75/2025, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego S. W. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. W. (zwanego dalej: skarżącym lub inwestorem) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej: OWINB lub organem odwoławczym) z dnia 19 września 2025 r., nr 102/II/2025, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej: PINB lub organem pierwszej instancji) z dnia 9 lipca 2025 r., nr 75/2025, nakazującą skarżącemu doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez zabudowanie wykonanego otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w O. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 7 września 2022 r. przeprowadzono kontrolę wykonanych przez skarżącego w budynku przy ul. [...] w O. robót budowlanych polegających na wykonaniu: drzwi w ścianie wewnętrznej, nośnej z tyłu budynku, otworu drzwiowego w korytarzu na parterze (zachodnie skrzydło) w ścianie nośnej, ocieplenia ściany zewnętrznej (zachodnie skrzydło). W trakcie kontroli ustalono, że inwestorem robót budowlanych rozpoczętych w styczniu 2022 r. był skarżący, właściciel firmy PPHU S. Roboty budowlane polegały na wykonaniu otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku o grubości około 45 cm i wymiarach odpowiednio: szerokość 109 cm i wysokość 208 cm. W otworze zamontowano stolarkę drzwiową w postaci ościeżnicy i skrzydła. Inwestor nie przedstawił dostatecznych dowodów na to, że otwór drzwiowy istniał, i że dokonał jedynie wymiany drzwi. Inwestor nie uzyskał pozwolenia na wykonanie ww. robot budowlanych, ani nie dokonał zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, nie okazał również zgody na prowadzenie robót na częściach wspólnych od współwłaściciela budynku. W dniu 3 stycznia 2023 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania ww. otworu w ścianie zewnętrznej, dołączając jako dowód protokół z kontroli przeprowadzonej 7 września 2022 r. wraz z dokumentacją fotograficzną. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2023 r., nr [...], które zostało zmienione postanowieniem z dnia 31 marca 2023 r. co do terminu wykonania nałożonego obowiązku na dzień 4 maja 2023 r., PINB nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami wykonanych robót budowlanych. Przy piśmie z dnia 26 kwietnia 2023 r. skarżący przedłożył opinię techniczną nr [...] dotyczącą wykonanych prac remontowych otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej sporządzoną przez A. C. (uprawnienia nr [...]). Zgodnie z opinią zastosowane belki mogą by stosowane we wszystkich typach nadproży spełniających założenia wyjściowe: stropy, średni ciężar 1m² - 3,50kN/m², maksymalna rozpiętość stropów - 7,20 m, obciążenie charakterystyczne stropów ponad ciężar własny - 4,50 kN/m², maksymalna szerokość otworów drzwiowych w świetle 1,51m, maksymalna szerokość otworów okiennych w świetle 3,30 m, minimalna wysokość nadproży 0,19 m. Z uwagi na zachowanie parametrów producenta oraz nieprzekroczenia wartości dopuszczalnych wykonanie nadproży w drzwiach zewnętrznych osoba sporządzająca opinię oceniała jako prawidłowe nie mające negatywnego wpływu na bezpieczeństwo całości konstrukcji i dopuściła do bezpiecznego użytkowania. Zgodnie z oceną techniczną obecny stan otworu drzwiowego nie wykazuje pęknięć ani przemieszczeń konstrukcji. W ocenie technicznej zawarto dokumentację fotograficzną potwierdzającą powyższe. Skarżący wniósł również o włączenie do materiału zgromadzonego w sprawie: dokumentacji fotograficznej wykonanej przez inwestora podczas rozbiórki uszkodzonych elementów schodów zewnętrznych, z których wynika, że otwór drzwiowy znajdował się w tym miejscu przed pracami rozbiórkowymi schodów, która miała miejsce we wrześniu 2021 r., a na czas prowadzonych robót został zasłonięty płytą OSB. W toku prowadzonego postępowania PINB przesłuchał świadków, a następnie, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm.), dalej w skrócie K.p.a., decyzją z dnia 25 września 2023 r., nr [...], orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej. Decyzję tą, na skutek rozpoznania odwołania P. Sp. z o.o. w O., OWINB uchylił decyzją z dnia 11 marca 2024 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie umorzenie postępowania w sprawie wykonania otworu w ścianie zewnętrznej budynku było przedwczesne, gdyż nie zostało wystarczająco uzasadnione zarówno w sferze faktycznej, jak i prawnej. W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB celem uzupełnienia materiału dowodowego pismem z dnia 10 czerwca 2024 r. wezwał skarżącego do przedłożenia pisemnej zgody P. Sp. z o.o. na wykonanie otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku przy ul. [...] w O. lub przedłożenie umowy quad usum, tj. o podział nieruchomości do wyłącznego korzystania, zawartej z P. Sp. z o.o., z której wynikać będzie prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na powyższe skarżący przedłożył akt notarialny umowy sprzedaży z dnia 19 lipca 2017 r. rep. [...], ze wskazaniem, iż § 6 ww. umowy jest zapisem dotyczącym umowy quad usum. PINB przesłuchał też kolejnych świadków, w tym świadka - Ł. M., którego firma - M. wykonywała inwentaryzację budynku w październiku 2017 r. Pismem z dnia 15 maja 2025 r. strony zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Następnie decyzją z dnia 9 lipca 2025 r., nr 75/2025, PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą lub Prawem budowlanym nakazał inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, poprzez zabudowanie wykonanego otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w O. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie organ opisał przebieg postępowania oraz przytoczył treść zeznań świadków. Następnie odwołał się do poglądów orzecznictwa, zgodnie z którymi naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzję według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Tym samym, jak zauważył organ pierwszej instancji ustalenie, czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie ich wykonania. Dalej organ przyjął, że przedmiotowych robót budowlanych skarżący dokonał między styczniem a sierpniem 2022 r. oraz że należy je zakwalifikować jako przebudowę, gdyż w ich wyniku doszło do zmiany parametrów użytkowych obiektu, w niniejszym przypadku funkcjonalności użytkowej całego budynku poprzez umożliwienie niezależnego dostępu do budynku, czy np. bezpieczeństwo, zapewnienie dodatkowej drogi ewakuacyjnej oraz komfort i ergonomia w użytkowaniu pomieszczenia z dostępem z zewnątrz i wewnątrz. W dalszej części rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że wykonane roboty w świetle przepisów ustawy dla swojej legalności wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że z dokonanych przezeń ustaleń wynika, iż wykonany otwór drzwiowy nie został powiększony, co potwierdzają zeznania świadków. Dodatkowo z opinii technicznej nr [...] dotyczącej wykonanych prac remontowych otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku wynika, iż w wyremontowanym otworze drzwiowym po dokonaniu odkrywki stwierdzono osadzenie trzech naproży, nic nie wskazuje jednak aby zostały one wykonane podczas robót budowlanych w 2022 r. Również przesłuchanie świadka - Ł. M. nie potwierdzało jednoznacznie, że otwór drzwiowy nie istniał i że nie został jedynie odsłonięty. Nadto organ stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, ażeby inwestor legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem współwłaściciel nieruchomości - P. SP. z o.o. nie wyraził zgody na dokonanie przedmiotowej przebudowy w postaci wykonania otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku przy ul. [...] w O. Powyższe prawo nie wynika również z przedłożonej przez inwestora umowy sprzedaży z 19 lipca 2017 r. zawartej w formie aktu notarialnego rep. nr [...], gdyż umowa o podział nieruchomości do wyłącznego korzystania (podział quad usum) jako źródło stosunku obligacyjnego, niezmieniającego stosunku współwłasności i niewywołującego skutków prawnorzeczowych, nie przyznaje poszczególnym właścicielom prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane chyba, że zawiera postanowienia, które w sposób wyraźny i precyzyjny przyznają danemu współwłaścicielowi uprawnienia do wykonywania robót budowlanych określonego rodzaju i w określonym zakresie co do wydzielonej części nieruchomości. Dalej organ I instancji wyjaśnił, iż dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólna, dlatego stosownie do treści art. 199 Kodeksu Cywilnego do podjęcia tego rodzaju czynności konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Na gruncie niniejszej sprawy inwestor nie uzyskał zgody współwłaścicieli części wspólnych nieruchomości na przebudowę przegrody zewnętrznej, co uniemożliwia zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót. Z tego powodu nawet stwierdzenie w sporządzonej ekspertyzie prawidłowości wykonania robót, wobec braku legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagało zastosowania przez organ regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, która ma za zadanie doprowadzić wykonane roboty w obiekcie budowlanym do jego stanu zgodnego z prawem, natomiast nakazy tam wymienione mogą być stosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonanych robót nie da się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem - tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie: - art. 61 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że inwestor nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mimo, że otwór drzwiowy znajdował się w części objętej umową quad usum z dnia 19 lipca 2017 r., - art. 105 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo, że postępowanie winno być umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość - otwór drzwiowy istniał już przed remontem i został jedynie odsłonięty, - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania pomimo toczącego się postępowania o zniesienie współwłasności, - art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nierzetelne i wybiórcze przeprowadzenie postępowania dowodowego z pominięciem opinii technicznej, dokumentacji fotograficznej oraz zeznań świadków, - zasady równego traktowania stron poprzez nierówne traktowanie inwestora w porównaniu do sprawy otworu drzwiowego wewnętrznego (umorzenie postępowania - decyzja nr [...]). Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Uzasadniając zarzuty odwołania skarżący wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że otwór drzwiowy w ścianie zewnętrznej istniał już przed przystąpieniem przez inwestora do jakichkolwiek prac remontowych. Powyższe potwierdzać mają: opinia techniczna nr [...], dokumentacja fotograficzna wykonana we wrześniu 2023 r. ukazująca otwór zakryty płytą OSB na czas prac remontowych schodów zewnętrznych oraz zeznania świadów A. P., A. C., R. W. i T. B., potwierdzające istnienie otworu drzwiowego przed rokiem 2017. Odwołujący się podniósł również, że działania inwestora dotyczyły części nieruchomości objętej wyłącznym korzystaniem (quad usum), w takim przypadku brak zgody P. Sp. z o.o. w jego ocenie nie może stanowić przesłanki do wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, tym bardziej, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na fakcie braku zgody jednego ze współwłaścicieli nieruchomości pomimo, że sam jednoznacznie ustalił, iż działania inwestora polegały wyłącznie na odsłonięciu (demontażu płyty meblowej). Nadto, jak wskazał skarżący organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do badania stosunków cywilnoprawnych pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości a kwestia braku zgody jednego ze współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych przez drugiego współwłaściciela nie stanowi okoliczności, która mogłaby przesądzić o naruszeniu przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego również fakt wydania odmiennej w treści decyzji w zakresie otworu drzwiowego wewnętrznego w oparciu o identyczny materiał dowodowy jak w sprawie niniejszej świadczy o odmiennym traktowaniu przez organ obu sytuacji i odejście od utrwalonej praktyki orzekania oraz równego traktowania stron. Nadto w formie zarzutu podniesiono, że Prezydent Miasta O. w swoim piśmie z dnia 9 października 2020 r. stanowiącym odpowiedź na pytanie skarżącego zawarte w piśmie z dnia 6 października 2020 r. zmierzające do ustalenia czy odsłonięcie otworu okiennego zaślepionego wklejonym styropianem będzie działaniem zgodnym z prawem poinformował, że ww. czynność nie podlega w ogóle reglamentacji prawa. W końcowej części uzasadniania podniesiono również, że aktualnie przed Sądem Rejonowym w O. toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości, którego przedmiotem jest fizyczny podział nieruchomości i przesądzenie kto oraz w jakim zakresie będzie właścicielem każdej z części nieruchomości, co oznacza, że nie jest możliwe uzyskanie zgody sądu na legalizację rzekomo nielegalnych robót, a co za tym idzie organ I instancji winien z tego powodu zawiesić postępowania na podstawie art. 97 § pkt 4 K.p.a. aż do zakończenia, tj. wyniku sprawy cywilnej. Nadto inwestor podniósł, że dokument inwentaryzacji budynku, na który powołuje się strona przeciwna jest nierzetelny i nie może stanowić wiarygodnego źródła dowodowego. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego OWINB decyzją z dnia 19 września 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z dnia 9 lipca 2025 r. W uzasadnieniu organ opisał przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył treść art. 51 Prawa budowlanego. Następnie stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż inwestor zrealizował roboty budowlane w obrębie przegrody zewnętrznej budynku usytuowanego w O. przy ul. [...], polegające na wykonaniu otworu drzwiowego w jednej ze ścian zewnętrznych budynku. Analiza zebranego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że roboty te zostały przeprowadzone w 2022 r. Organ odwołał się też do pojęcia robót budowlanych określonego w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego oraz definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. W ocenie organu odtworzenie zamurowanego wcześniej otworu drzwiowego stanowi przebudowę. Ponadto podał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że likwidacja otworu drzwiowego (również np. okiennego) poprzez jego zamurowanie stanowi przebudowę, podobnie zresztą jak wykonanie nowego otworu drzwiowego, nawet w miejscu, w którym niegdyś on istniał. Remontem byłaby tylko wymiana drzwi (czy okna). Przebudową jest bowiem wykonanie wszelkich prac budowlanych powodujących zmianę układu funkcjonalnego obiektu budowlanego (zmianę parametrów użytkowych lub technicznych) dotyczącą elementów wypełniających lub konstrukcyjnych, nie powodującą zmiany parametrów charakterystycznych obiektów, takich jak np. kubatura, powierzchnia, długość, szerokość itp. Stosownie do powyższego OWINB zgodził się z organem pierwszej instancji, że wykonanie przez inwestora otworu drzwiowego w tylnej ścianie zewnętrznej budynku i wstawienie w nim drzwi zewnętrznych stanowi przebudowę w rozumieniu definicji zawartej w przepisie art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Natomiast wedle przepisów art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a i ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego przebudowa przegrody zewnętrznej jeśli prowadzi do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany, wymaga dla swej legalności uzyskania pozwolenia na budowę, a jeśli nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany, wtedy wymaga dokonania zgłoszenia, którymi w niniejszym przypadku inwestor się nie legitymuje. W ocenie organu skarżący był zatem zobowiązany do legitymowania się przed właściwym organem przysługującym mu prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wszakże istnienia takiego uprawnienia inwestor musiałby wykazać przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Dalej organ stwierdził, że skarżący nie przedłożył dowodu stwierdzającego posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tj. zgody współwłaściciela budynku (bądź też zgody zastępczej wydanej przez sąd powszechny) na wykonanie robót polegających na przebudowie przegrody zewnętrznej budynku poprzez wykonanie w nim otworu drzwiowego, przy czym, jak wynika z opinii technicznej nr [...] roboty budowlane z tym związane zostały wykonane w sposób prawidłowy. Zatem słusznie zauważył organ I instancji, że współwłaściciel nieruchomości - P. Sp. z o.o. nie wyraził zgody na przebudowę przegrody zewnętrznej budynku, a więc na czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, jak również zgodą taką wyrażoną na piśmie nie dysponuje inwestor. Na poparcie swojego stanowiska organ obszernie przytoczył treść rozważań wyroku WSA w Bydgoszczy o sygn. akt II SA/Bd 1439/14. Organ nie stwierdził też podstaw do zawieszenia postępowania pierwszoinstancyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt K.p.a. z uwagi na wszczęte przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności, ponieważ na gruncie rozpoznawanej sprawy nie jest to przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Odnosząc się do dalszych zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 105 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. OWINB wskazał, że PINB swoje ustalenia oparł na zebranym w toku postępowania materiale dowodowym obejmującym zarówno zdjęcia, jak i zeznania świadków m.in. T. B., R. W. oraz A. P. a także wnioski płynące z opinii technicznej nr [...] dotyczącej wykonanych prac remontowych otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku, o czym świadczy treść uzasadnienia do zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego PINB sprostał też wymogom określonym w art. 107 § 3, art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. Za niezasadny OWINB uznał zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., ponieważ organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w sprawie doszło do przebudowy ściany zewnętrznej budynku poprzez wykonanie otworu drzwiowego i wstawienie w nim nowych drzwi, zatem na dzień wydania przez organ I instancji zaskarżonej decyzji nie stwierdzono braku przedmiotu postępowania. W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził, że PINB zebrał kompletny materiał dowody w sprawie, wystarczający do dokonania ustaleń co do stanu faktycznego sprawy oraz właściwej jego oceny oraz zastosował się do zasad wynikających z art. 7 oraz art. 80 K.p.a., dokonując prawidłowej oceny wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie przegrody zewnętrznej budynku w związku z wykonaniem w niej otworu drzwiowego. W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżący wykonał nowy otwór drzwiowy w ścianie zewnętrznej budynku, podczas gdy zebrany materiał dowodowy (zeznania świadków, dokumentacja fotograficzna, opinia techniczna, a także decyzja PINB nr [...] o umorzeniu wcześniejszego postępowania) jednoznacznie wskazuje, że otwór drzwiowy istniał od wielu lat, nie został powiększony ani wykonany na nowo, a prace w otworze drzwiowym ograniczały się do wymiany stolarki i obróbki ościeży, - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu przez organ II instancji, że skarżący wykonywał "roboty budowlane" w obrębie przegrody zewnętrznej budynku, podczas gdy prace w obrębie przegrody były wyłącznie odtworzeniowe i dotyczyły wyłącznie wymiany stolarki i obróbki ościeży, co mieści się w zakresie robót związanych z "bieżącą konserwacją", - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 8 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym pominięcie dowodów wskazujących na istnienie otworu przed pracami z 2022 r., dowolną ocenę zeznań świadków, którzy zgodnie potwierdzali wcześniejsze istnienie otworu oraz niekonsekwencję w stosowaniu prawa - w identycznym stanie faktycznym dotyczącym otworu wewnętrznego PINB wydał decyzję o umorzeniu postępowania, a w niniejszej sprawie przyjął przeciwną kwalifikację, co narusza zasadę zaufania obywateli do organów administracji, - błędną ocena materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu przez organ II instancji, że otwór drzwiowy był wcześniej "zamurowany", a następnie wykuty, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż był on jedynie zasłonięty od wewnątrz płytą meblową i przesłonięty regałami; okoliczności te nie mogły stanowić podstawy do uznania, że otwór został wykonany na nowo, a powinny stanowić, że otwór został odtworzony do stanu pierwotnego sprzed remontu wykonanego w 2008 r., - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, polegającą na uznaniu, że odsłonięcie istniejącego otworu poprzez demontaż wcześniej zamontowanej płyty meblowej i wymiana drzwi stanowi "przebudowę" wymagającą pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, podczas gdy w rzeczywistości prace miały charakter odtworzeniowy i właściwego wykończenia wnętrz. Ponadto prace nie były wykonywane w obrębie ściany zewnętrznej, nie prowadziły do zmiany parametrów użytkowych ani technicznych obiektu i nie mieściły się w definicji "przebudowy", - naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wydanie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego w sytuacji, gdy brak było podstaw do uznania, że doszło do wykonania robót budowlanych niezgodnych z prawem. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, ewentualnie uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego i rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się z przyjętą przez organy kwalifikacją wykonanych robót budowlanych jako przebudowy oraz stwierdził, że organy nie wskazały żadnych zeznań świadków, które wskazywałby, że otworu wcześniej nie było albo że miał inne wymiary. Przeciwnie wszyscy przesłuchani zgodnie potwierdzali wcześniejsze istnienie otworu i brak zmiany jego wymiarów. Natomiast organ potraktował ten jednokierunkowy przekaz jako wystarczający do tezy o "przebudowie". Skarżący zarzucił też, że wadliwie zostały ocenione dowody z dokumentów, ponieważ dokumentacja fotograficzna m.in. z września 2021 r. (którą błędnie organ II instancji datuje na wrzesień 2023 roku) wykazuje, że otwór istniał wcześniej i był tymczasowo osłonięty płytą OSB w związku z pracami przy schodach; zasłonięcie i odsłonięcie otworu płytą OSB to dowód na odtworzeniowy - nie "wykonawczy" - charakter późniejszych czynności w 2022 r. Organ potraktował jednak sam fakt odsłonięcia i wymiany drzwi jako argument za "wykonaniem" otworu, ignorując wymowę zdjęć. Z kolei opinia techniczna nr [...] nie potwierdza tezy o "wykonaniu nowego otworu" ani o zmianie jego parametrów. Z opinii wynika brak negatywnego wpływu na konstrukcję, brak pęknięć i przemieszczeń oraz dopuszczenie do bezpiecznego użytkowania, a więc nie odnotowano cech typowych dla ingerencji konstrukcyjnej czy zmiany gabarytów. W konsekwencji błędnej kwalifikacji organ zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nakazał przywrócenie stanu poprzedniego. Zdaniem skarżącego było to rozstrzygnięcie nieproporcjonalne i nieuzasadnione, skoro z opinii technicznej wynika, że prace nie spowodowały żadnych zagrożeń dla konstrukcji budynku, a sam otwór istniał od lat. Wydając decyzję nakazową, organ faktycznie wkroczył w sferę aranżacji wnętrz i doboru materiałów wykończeniowych, co wykracza poza jego kompetencje i nie znajduje podstawy w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto nałożona decyzja nie precyzuje jaki rodzaj prac należy wykonać w celu przywrócenia stanu poprzedzającego przed remontem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2026 r., sygn. akt I SA/Op 868/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte oraz wniósł o zwrot kosztów postępowania. Podkreślił, że żaden dowód nie wskazuje, iż zostały wykonane zarzucone skarżącemu roboty budowlane. Zwrócił uwagę na sprzeczność jaka istnieje z oceną wyrażoną we wcześniejszej decyzji z 2023 r. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji i na zasadzie art. 135 P.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji przeprowadzona przez Sąd we wskazanym zakresie i według powołanych kryteriów wykazała, że oceniane rozstrzygnięcia naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Uzasadniając dokonaną ocenę w pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczyło oceny legalności robót budowlanych dotyczących otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w O. Organy obu instancji zgodnie uznały, że wykonane przez inwestora roboty budowlane stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a cyt. już wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej ustawą lub Prawem budowlanym. Ponadto stwierdziły w świetle przepisów art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a i ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, że przebudowa przegrody zewnętrznej jeśli prowadzi do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany, wymaga dla swej legalności uzyskania pozwolenia na budowę, a jeśli nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany, wtedy wymaga dokonania zgłoszenia, którymi w niniejszym przypadku inwestor się nie legitymuje. Przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie wyjaśniające miało w związku z tym na celu dokonanie ustaleń w zakresie zastosowania procedury naprawczej w odniesieniu do tych właśnie robót budowlanych. Niewątpliwie - co do zasady - prawidłowo organy stwierdziły, że przez przebudowę budynku w myśl art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Podkreślenia wymaga, że kwalifikacja robót budowlanych jako przebudowy jest warunkiem koniecznym do zastosowania trybu z art. 50–51 Prawa budowlanego. Tryb naprawczy z art. 51 Prawa budowlanego stosuje się, zgodnie z art. 50 ust. 1 w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49f tj. w przypadku prowadzenia robót budowlanych 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Z zestawienia art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego wynika, że celem postępowania prowadzonego w tym trybie jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jednak co wymaga podkreślenia, po uprzednim wyjaśnieniu legalności wykonanych robót. Zastosowanie art. 51 ustawy jest uzasadnione wówczas, gdy spełniona jest choćby jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 ustawy, tj. między innymi, gdy roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest wdrożyć tryb naprawczy i ocenić, czy roboty wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1, są zgodne z prawem. Pozytywna ocena w tym zakresie skutkuje odstąpieniem od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Ocena negatywna wymaga natomiast ustalenia w jaki sposób możliwe jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przez nałożenie obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że możliwość nałożenia jednego z obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. obowiązku rozbiórki bądź nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego zaistnieje dopiero wtedy, gdy nie jest możliwe doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez nałożenie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązku wykonania w tym celu określonych czynności lub robót budowlanych, bądź też nałożenie obowiązku stosowanie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Należy również wskazać, że w postępowaniu naprawczym owa zgodność z prawem wykonanych robót budowlanych rozumiana jest szeroko jako zgodność z przepisami Prawa budowlanego, warunkami technicznymi jak i zapisami prawa miejscowego oraz ostatecznymi decyzjami organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ocena w zakresie legalizacji i doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem dokonywana jest w odniesieniu do aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Wymaga jednak dokładnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego dotyczącego nie tylko wykonanych robót budowlanych, ale także stanu obiektu budowlanego istniejącego przed rozpoczęciem inwestycji budowlanej. Stwierdzenie braku możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, prowadzi do wydania nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jeżeli bowiem w wyniku prowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy i dokonując oceny legalności rozstrzygnięcia podjętego przez organy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego Sąd uznał, że ustalenia organów w zakresie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i w konsekwencji powyższego wydania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie odpowiadają kryterium legalności. W sprawie nie doszło do wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a w konsekwencji i ustalenia stanu faktycznego. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie było wystarczające, a co najmniej przedwczesne do zastosowania normy wynikającej z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Należy zwrócić uwagę, że postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego jest postępowaniem administracyjnym, w którym obowiązują zasady wynikające z przepisów K.p.a. Przepis art. 7 K.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy, w tym z urzędu, wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Art. 77 § 1 K.p.a. nakłada natomiast na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez nie oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a., organy administracji zobowiązane są z kolei prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny w tym, także w odniesieniu do okoliczności podnoszonych przez strony mające sporne interesy. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. i nie powinno być sformułowane ogólnikowo, a w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć także przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Powinno ono zatem dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wyczerpująco rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Na podstawie art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód organy winny dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania podjęte zostały czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego obiektu przed samym wykonaniem przez skarżącego spornych robót. W tym zakresie organ I instancji przesłuchał świadków, zgromadzono dokumentację fotograficzną oraz uzyskano opinię techniczną nr [...]. Nie zostały jednak poczynione jednoznaczne ustalenie co do ostatniego, legalnego stanu otworu drzwiowego objętego spornymi robotami. W szczególności nie wyjaśniono w sposób bezsporny i jednoznaczny czy w miejscu stwierdzonego otworu drzwiowego pierwotnie istniał legalnie taki otwór, jeśli tak to jakie były ostatnie wymiary legalnie wykonanego otworu oraz jakiego rodzaju materiałem był on zamurowany czy też przysłonięty. Podkreślić należy także, że w żadnym miejscu uzasadnienia organy nie podały, które dowody zgromadzone w sprawie, w tym i w postaci zeznań świadków uznały za wiarygodne, a które nie, ani też, z jakich przyczyn odmówiły wiarygodności jakimś dowodom. Brak jest także stanowiska organów w zakresie stwierdzenia, które z dokumentów i w jakim zakresie oraz dlaczego stanowiły podstawę ustaleń i przyjęcia, że doszło do wykonania spornego otworu drzwiowego. Z uzasadnienia wynika, że wszystkie, w tym nawet zeznania świadków T. B., R. W. oraz A. P., z których nie wynikało, że otwór był na nowo wykonany, czy powiększony czy w innych sposób przekształcony, stanowiły podstawę do przyjęcia przez organy, że wykonane przez inwestora roboty polegały na przebudowie. Organy przytoczyły również zeznania świadka Ł. M., który wykonywał inwentaryzację budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w O., z których wynika, że otwory drzwiowe nie były naniesione na inwentaryzację. Ponadto świadek nie miał pewności, że czy przedmiotowy otwór nie był przysłonięty jakimś materiałem np. styropianem czy regipsem, gdyż jak zeznał: "drzwi zewnętrzne były przysłonięte schodami zewnętrznymi". Organy wskazały też na opinię techniczną i materiał zdjęciowy, lecz nie wyjaśniły na podstawie, których z przytoczonych dowodów doszły do wniosku, że roboty budowlane zostały przeprowadzone w 2022 r. oraz jaki był ich zakres w stosunku do stanu poprzedniego. W tym miejscy jeszcze raz powtórzyć przyjdzie, że zgodnie z art. 80 K.p.a. organ winien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten statuuje jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego mianowicie zasadę swobodnej oceny dowodów. Jednakże, aby ta swobodna ocena dowodów dokonywana przez organy nie przekształciła się w dowolną ocenę musi być dokonywana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł postępowania, zwłaszcza dochowania przez organ powinności oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, wszechstronnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie. W niniejszej sprawie nie dochowano tych zasad. Przede wszystkim należy wskazać, że organy obu instancji w uzasadnieniu kontrolowanych decyzji przytoczyły cały materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu, stwierdzając następnie, że zgromadzone dowody, bez wskazania, które i dlaczego właśnie one potwierdzają tezę, że inwestor zrealizował w 2022 r. roboty budowlane w obrębie przegrody zewnętrznej budynku usytuowanego w O. przy ul. [...], polegające na wykonaniu otworu drzwiowego w jednej ze ścian zewnętrznych budynku. W ocenie Sądu brak wskazania przez organy, które z dowodów uznane zostały za wiarygodne, a którym odmówiono mocy dowodowej (i dlaczego), powoduje, iż w istocie niewiadomym jest, na jakim materiale dowodowym się oparto, co w konsekwencji czyni kontrolowane decyzje wadliwe, gdyż wymykają się spod kontroli sądu. Organy nadzoru budowlanego nie poddały zgromadzonych dowodów wartościowaniu i konfrontacji, przyjmując, że doszło do wykonania przez inwestora otworu drzwiowego w tylnej ścianie zewnętrznej budynku i wstawienia w nim drzwi zewnętrznych co stanowi przebudowę w rozumieniu definicji zawartej w przepisie art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Powyższe oznacza, iż organy przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji w sposób dowolny dokonały kwalifikacji spornych robót budowlanych. Natomiast rolą sądu administracyjnego nie jest dokonywanie oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie administracyjnej, a jedynie sprawdzenie (kontrola) czy ocena materiału dowodowego dokonana przez organy nie narusza prawa. Wadą postępowania w rozpoznawanej sprawie jest brak całkowitej oceny materiału dowodowego. Oceniając, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję PINB przez pryzmat przedstawionych powinności organów administracji, nie sposób uznać, że został w nich przedstawiony proces wartościowania mocy dowodowej (w tym i eliminowania pewnych dowodów, uznania ich za nieistotne) oraz, że dokonana została kompleksowa ocena dowodów. Organ administracji zobowiązany jest w świetle powołanych wyżej reguł postępowania do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a nie zrelacjonowania i opisania przeprowadzanych czynności. Tylko bowiem do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie powyższego zabrakło. Natomiast, jak wynika z lektury akt, w sprawie zebrano obszerny materiał dowodowy nie dokonując jednak jego dogłębnej i kompleksowej analizy, czym naruszono art. 80 K.p.a. Natomiast wynikiem procesu dedukcyjnego organu jest sporządzone uzasadnienie, które w niniejszej sprawie nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. W tym miejscu wskazać należy na istotną rolę uzasadnienia decyzji, jaką jest objaśnienie stronie toku myślenia prowadzącego do zastosowania przepisu prawnego w sprawie oraz wytłumaczenie powodów, dla których nie uwzględniono jej racji. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie winno dawać możliwość pełnej merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, co w niniejszej sprawie nie może mieć miejsca, gdyż w konsekwencji opisanych wyżej wad natury procesowej, dokonanie wskazanych wyżej ocen i rozważań przerzucone zostałoby w istocie na Sąd. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie decyzji w zakresie ustaleń stanu faktycznego powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wskazane uregulowania nakładają na orzekające organy nie tylko obowiązek dotyczący zebrania pełnego materiału dowodowego w kwestiach mających znaczenie w sprawie, ale także - co należy podkreślić - obowiązek poddania zgromadzonych dowodów wnikliwej analizie i ocenie, natomiast świadectwem dochowania tych obowiązków jest treść uzasadnienia podjętej decyzji. Stosownie do powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie mieści w standardach procedury administracyjnej, bowiem organy po przytoczeniu zeznań wszystkich świadków nie dokonały wskazania, jakie fakty na ich podstawie przyjęły za ustalone, jakie konkretnie dowody pozwalały na dokonanie takich, a nie innych ustaleń, nie poczynił oceny mocy dowodowej poszczególnych dowodów i ich znaczenia dla kwalifikacji robót budowlanych, a w dalszej kolejności wdrożenia właściwego trybu naprawczego. Podkreślenia również wymaga, że skarżący konsekwentnie podnosił w toku całego postępowania, że otwór drzwiowy istniał od wielu lat i nie został ani powiększony ani wykonany na nowo, ale był tymczasowo osłonięty płytą (od strony wewnętrznej zasłoniętą regałami, zaś od strony zewnętrznej przysłoniętej m.in. schodami zewnętrznymi) w związku z pracami przy schodach. Na dowód swoich twierdzeń, skarżący w odwołaniu wskazał na zeznania świadków, którzy potwierdzali istnienie otworu wraz z drzwiami i brak zmiany jego wymiarów oraz opinię techniczną nr [...]. W świetle powyższych twierdzeń organy powinny zatem podjąć czynności mające na celu ustalenie jaki był ostatni legalny stan otworu drzwiowego objętego spornymi robotami budowlanymi, co pozwalało by prawidłowo ustalić, czy wykonane przez skarżącego roboty budowlane stanowiły w istocie przebudowę, czy jak podnosi skarżący doszło jedynie do odsłonięcia istniejących drzwi i ich wymiany na nowe. Dopiero te jednoznaczne ustalenia pozwolą na wykazanie, że wykonane roboty miały charakter robót budowlanych, stanowiących przebudowę wymagającą pozwolenia na budowę oraz, że nie jest możliwe doprowadzenie ich do stanu zgodnego z aktualnym porządkiem prawnym i w efekcie wydanie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego, tj. odpowiadającego ostatniemu legalnemu stanowi faktycznemu. Tymczasem PINB nie rozważył prawidłowo wskazanej kwestii ograniczając się w decyzji do zrelacjonowania podejmowanych czynności i przytoczenia treści zeznań wszystkich świadków. Podobnie organ odwoławczy, pomimo zarzutów odwołania, jedynie lakonicznie stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż inwestor zrealizował roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu drzwiowego w jednej ze ścian zewnętrznych w 2022 r. W ocenie Sądu, tak dokonana ocena materiału dowodowego nie może być uznana za wszechstronną i prawidłową. Nie została bowiem poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym co do ustalenia istotnej okoliczności, tj. ostatniego legalnego stanu, w którym znajduje się sporny otwór drzwiowy. Wyraźnie podkreślić trzeba, że podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaga bezspornego ustalenia ostatniego legalnego stanu obiektu, tj. istniejącego przed wykonaniem robót budowlanych stanu faktycznego znajdującego umocowanie prawne. Ustalenia organu w tym względzie powinny być bezsporne i znajdować oparcie w prawidłowo i wyczerpująco zebranym materiale dowodowym. Organy powinny odnieść się do spornych twierdzeń stron postępowania i rozważyć wszystkie podnoszone w tym względzie okoliczności, zwłaszcza jeśli wyjaśnienia stron postępowania są sprzeczne. W tym celu powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ocenić zgromadzone dowody w sposób pozwalający na dokonanie prawidłowych i bezspornych ustaleń. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy w niniejszej sprawie, nie spełnia powyższych wymogów, a dokonana ocena w świetle przepisów prawa materialnego oraz ujawnionych - spornych okoliczności faktycznych, jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak dokonania wyczerpujących ustaleń i całościowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w odniesieniu do ostatniego legalnego stanu poprzedniego obiektu, do którego należy doprowadzić sporne roboty budowlane spowodował, że przy wydaniu badanej decyzji nie zostały prawidłowo zrealizowane zasady z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a., w zakresie służącym realizacji zasad wynikających z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a., gdyż nie opiera się na bezspornych, udowodnionych faktach. W konsekwencji należało uznać, że wskazane w rozstrzygnięciu roboty mające przywrócić obiekt do stanu poprzedniego nie zostały prawidłowo określone co do ich zakresu. Nie uzasadniono też właściwie wymogu ich wykonania. Z uwagi na charakter ujawnionych naruszeń wskazać jeszcze przyjdzie na obowiązek organu odwoławczego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia na nowo sprawy i wydania decyzji wraz z uzasadnieniem swojego stanowiska. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Natomiast brak w decyzji organu odwoławczego ustosunkowania się do zarzutów odwołania o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy uzasadnia uznanie, że decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego oraz z naruszeniem zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 K.p.a. Reasumując Sąd uznał, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały podjęte przedwcześnie i bez wyjaśnienia jego podstaw faktycznych, co spowodowało naruszenie ww. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spawy. Ocena organów była niepełna i dowolna oraz została dokonana na podstawie nieustalonych jednoznacznie okoliczności faktycznych sprawy. Z tego względu, wobec wykazanych wyżej uchybień, za słuszne należy uznać zarzuty skarżącego, iż organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem omówionych wyżej przepisów K.p.a. W tym stanie rzeczy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a Sąd postanowił o zasądzeniu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi ustalony w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, w szczególności w zakresie ustalenia ostatniego legalnego stanu wykonanego otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w O., ustalenia jednoznacznego stanu faktycznego i dania temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji.