I SA/Op 663/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy Anna Kaczkowska-Komorowska po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. W. na zawiadomienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 27 maja 2024 r., nr 1601-IWW.050.12.2024 w przedmiocie załatwienia skargi na działanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Opolu postanawia: odrzucić skargę.

Jak wynika z akt sprawy, wskazane w treści skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, pismo z 27 maja 2024 r., 1601-IWW.050.12.2024., zostało skierowane do Z. W. (dalej określanego jako Skarżący, Strona) przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, po przeprowadzeniu przez ten organ postępowania wyjaśniającego, zainicjowanego przez Skarżącego pismem z 26 kwietnia 2024 r., które wpłynęło do Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu w dniu 6 maja 2024 r. Pismo z 26 kwietnia 2024 r. zostało złożone przez Skarżącego w związku otrzymanym przez niego pismem Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu z 3 kwietnia 2024 r. Pismo z 3 kwietnia 2024 r. było upomnieniem, wskazującym na konieczność uregulowania kwoty 50 zł wynikającej z nałożonego na Skarżącego mandatu karnego (mandat karny [...]). Natomiast w piśmie z 26 kwietnia 2024 r., Skarżący przedstawił zarzuty co do funkcjonowania urzędu oraz wskazał na bezpodstawność skierowanego do niego upomnienia. Pismo to zostało uznane za skargę na działanie organu i przekazane wraz z wyjaśnieniami do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu, jako organu wyższego rzędu w stosunku do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu. Pismem z 27 maja 2024 r., 1601-IWW.050.12.2024., Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, zawiadomił Skarżącego o sposobie załatwienia jego skargi, tj. pisma z 26 kwietnia 2024 r. W piśmie z 27 maja 2024 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu, jako podstawę prawą działania wskazał art. 237 § 3 w zw. z art. 238 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) zwanej dalej w skrócie k.p.a. W uzasadnieniu zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu, przedstawił ustalenia faktyczne poczynione w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz wskazał, iż uznaje wniesioną skargę na działanie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu za bezzasadną. Organ podkreśli, że z poczynionych ustaleń wynika, iż Skarżący przed wystawieniem upomnienia nie dokonał, w formie wskazanej przepisami prawa, zapłaty należności wynikającej z mandatu karnego. W reakcji na powyższe Skarżący skierował pismo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Pismo, inicjujące postępowanie sądowe, zostało złożone za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu. W części wstępnej wskazano, iż dotyczy ono pisma z 27 maja 2024 r., znak sprawy 1601-IWW.050.12.2024. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przedmiotowy zakres kontroli sądu administracyjnego określa art. 3 powyższego aktu, określający - w sposób zamknięty - formy działalności organów administracji publicznej, które mogą być badane w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nadto, z mocy art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 9 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności wymienione w tym przepisie. W szczególności, skarga przysługuje na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej, konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną powinien statuować konkretny przepis prawa. Pismo, inicjujące postępowanie sądowe, zostało złożone przez Skarżącego za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu, w reakcji na pismo z 27 maja 2024 r., 1601-IWW.050.12.2024., Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, zawiadamiające Skarżącego o sposobie załatwienia jego skargi, tj. pisma z 26 kwietnia 2024 r. W piśmie z 27 maja 2024 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu, jako podstawę prawą działania wskazał art. 237 § 3 w zw. z art. 238 § 1 k.p.a. Przepisy te umiejscowione zostały w dziale VIII k.p.a. zatytułowanym "Skargi i wnioski". W części wstępnej pisma inicjującego postępowanie sądowe, Skarżący wskazał, iż dotyczy ono pisma z 27 maja 2024 r., znak sprawy 1601-IWW.050.12.2024. Mając na uwadze, przedstawiony powyżej stan faktycznym, Sąd wyjaśnia, iż w bogatym orzecznictwie sądowym, jak też w nauce prawa administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, w świetle którego, skarga wniesiona w trybie określonym w dziale rozdziale VIII k.p.a. zatytułowanym: Skargi i wnioski, uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną - zawiadomieniem, o którym mowa w art. 238 k.p.a., określającym obligatoryjne składniki tego zawiadomienia. Przepisy działu VIIII k.p.a. umożliwiają składanie skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. W myśl art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ta forma działalności administracji tj. skargi powszechnej w rozumieniu działu VIII nie została wymieniona w art. 3 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Rzeszowie z 9 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 223/20, z 19 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 870/21, postanowienie WSA w Gdańsku z 5 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 667/23). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wskazywał, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie skargowe, o jakim mowa w dziale VII k.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2783/13; z dnia 3 lutego 2004 r., sygn. akt I SA 2226/03, aprobowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LexisNexis 2012, s. 210). Sąd administracyjny ocenia bowiem zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty lub bezczynność organów administracji, mieszczące się w katalogu art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Żaden przepis ustawy procesowej regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny postępowania dotyczącego rozpoznania skargi złożonej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Nadto zdaniem Sądu, pismo Skarżącego skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, nie mogło też zostać potraktowane jako skarga do sądu na upomnienie. Wynika to bezpośrednio z treści pisma inicjującego postępowanie sądowe, gdzie wskazano, że sprawa dotyczy pisma z 27 maja 2024 r., znak 1601-IWW.050.12.2024, a pismo to jest zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, wydanym w trybie art. 237 § 1 k.p.a. Niemniej jednak Sąd, mają na uwadze, iż tle rozpatrywanej sprawy pojawiają się kwestie związane ze skierowanym do Skarżącego upomnieniem, wyjaśnia, że upomnienie wydane w trybie ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2023 r. poz. 2505 ze zm. – zwana dalej u.p.e.a.) i nie może być zaliczone do kategorii prawnych form działania administracji publicznej objętej przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i jako takie nie podlega samodzielnej kontroli sądowej "w trybie skargi sądowej na upomnienie", ponieważ nie rozstrzyga co do uprawnień i obowiązków Skarżącego. Upomnienie skierowane do Skarżącego na podstawie art. 15 u.p.e.a. wzywające do uregulowania należności pieniężnych przez zapłatę z tytułu nałożonego mandatu karnego, oraz kosztów upomnienia, nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, ani też innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2, § 2a czy § 3 p.p.s.a. Upomnienie jest dokumentem urzędowym, którego przesłanie do zobowiązanego poprzedza wszczęcie egzekucji administracyjnej. Jego treść przypomina o powinności wykonania obowiązku, będąc realizacją zasady zagrożenia, której celem jest dążenie do dobrowolnego wykonania istniejącego już obowiązku poprzez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania (por. W. Piątek, A. Skoczylas w R. Hauser, A. Skoczylas (red), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 103-104 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., wyd. 5, str. 72). Oznacza to, iż upomnienie ma walor czysto informacyjny. Z doręczeniem upomnienia zobowiązanemu nie została połączona dopuszczalność wniesienia przez ten podmiot jakiegokolwiek środka prawnego. Upomnienie jest zatem niezaskarżalną czynnością wierzyciela obowiązku, poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Powyższe stanowisko jest jednolicie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki NSA: z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 609/16, z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3197/14, wyrok WSA we Wrocławiu z 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 147/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 114/18, wyroki WSA w Kielcach z 11 października 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 249/18 i z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 513/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 885/18, postanowienie WSA w Opolu z 18 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 152/16). W orzecznictwie podkreśla się, że upomnienie nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w związku z tym nie przysługuje na nie skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego. Wadliwe wystawienie upomnienia może być natomiast podstawą zarzutu wniesionego na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z 16 września 2010 r., sygn. akt II FSK 1608/10). W konsekwencji, w ocenie Sądu, skarga wniesiona w niniejszej sprawie, nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być przez Sąd rozpoznawana. Jednocześnie Sąd wskazuje, że ewentualne zarzuty w zakresie Skarżący nieistnienia egzekwowanego zobowiązania, Skarżący może w przyszłości formułować w toku postępowania egzekucyjnego, na podstawie przepisów u.p.e.a. Wobec ustalenia zatem, że przedmiot skargi nie może być skutecznie zaskarżony do wojewódzkiego sądu administracyjnego, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę. Przedmiot złożonej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się bowiem w zamkniętym katalogu form działalności administracji publicznej podlegających sądowej kontroli. Zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę postanowieniem, przy czym może to nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.