I SA/Op 51/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2025 r., nr SKO.40.3578.2024.li w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 18 listopada 2024 r., nr UAB.6730.200.2023.JK, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz strony skarżącej J. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

J. D. (dalej zwany: "skarżącym") zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej zwanego: "Kolegium" lub "SKO") z dnia 31 marca 2025 r., nr SKO.40.3578.2024.li, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola (zwanego dalej: "Prezydentem") z dnia 18 listopada 2024 r., nr UAB.6730.200.2023.JK, umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego, na działce nr [...], obręb G., przy ul. [...] w O. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. W wyniku rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 kwietnia 2023 r. Prezydent, decyzją z dnia 19 czerwca 2023 r., odmówił ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego, na działce nr [...], obrębu G. Następnie, wnioskiem z dnia 31 lipca 2023 r., skarżący kolejny raz wystąpił do organu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego, na działce nr [...], obręb G. Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2023 r. Prezydent odmówił wszczęcia postępowania uznając, że wniosek obejmuje taki sam zakres inwestycji jak poprzedni i sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną z dnia 19 czerwca 2023 r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Kolegium z dnia 30 stycznia 2024 r. Wyrokiem z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Op 320/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił postanowienie Kolegium z dnia 30 stycznia 2024 r. i poprzedzające je postanowienie Prezydenta z dnia 9 sierpnia 2023 r. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego z dnia 31 lipca 2023 r. Prezydent, decyzją z dnia 18 listopada 2024 r., na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej zwanej: "k.p.a."), umorzył postępowanie. Analizując wniosek oraz dołączone do niego materiały stwierdził, że niniejsze postępowanie jest tożsame z postępowaniem zakończonym jego decyzją ostateczną z dnia 19 czerwca 2023 r., albowiem zakres inwestycji ustalony w obydwu wnioskach jest taki sam. Organ wskazał, że oba wnioski dotyczyły inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, są identyczne w części tekstowej i graficznej, jak również identyczne są załączniki dołączone do wniosku. Różnią się jedynie liczbą planowanych lokali mieszkalnych, a pozostała część, w tym opis inwestycji, jest powielona co do słowa. Mając na uwadze definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 - dalej jako: "Prawo budowlane") organ uznał, że ilość lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku jest bez znaczenia. Nie wpływa na stan faktyczny sprawy. Zatem przedmiot postępowania jest tożsamy z przedmiotem w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta z dnia 19 czerwca 2023 r. W odwołaniu skarżący zakwestionował stanowisko dotyczące tożsamości sprawy. Opisaną we wstępie decyzją z dnia 31 marca 2025 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z dnia 18 listopada 2024 r. W uzasadnieniu wskazało, że materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 - zwanej dalej: "ustawą") i powołało regulacje art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 tej ustawy. Oceniając zaistnienie podstaw do umorzenia postępowania SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który stanowi materialnoprawną podstawę postępowania. Następnie, zgodziło się z oceną organu pierwszej instancji dotyczącą tożsamości (zarówno podmiotowej jak i przedmiotowej) stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 19 czerwca 2023 r., a powtórnym podaniem z dnia 31 lipca 2023 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego. Wskazało, że z przekazanych akt wynika jednoznacznie, że z obydwoma wnioskami o ustalenie warunków zabudowy wystąpił skarżący posiadający przymiot strony, jako wnioskodawca, co przesądza o tożsamości podmiotowej sprawy. W obu przypadkach wskazał on na przebudowę i nadbudowę istniejącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego, na terenie działki nr [...], obrębu G., dostępnej z działki drogowej nr [...] ul. [...], z identycznymi parametrami w zakresie: powierzchni terenu inwestycji; powierzchni podlegającej przekształceniu; powierzchni zabudowy; powierzchni biologicznie czynnej; szerokości elewacji frontowej i wysokości jej górnej krawędzi, oraz geometrii dachu (wysokość głównej kalenicy wraz z kątem nachylenia połaci). Ponadto, załączniki graficzne do obu wniosków, są również identyczne w zakresie: zakreślenia granic wnioskowanego terenu; granic obszaru oddziaływania inwestycji oraz oznaczeń (cyfrą "1" i "2"), przewidzianego do przebudowy i nadbudowy, istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz planowanej do rozbiórki, części gospodarczej, przylegającej do tego budynku od strony wschodniej. Omawiane wnioski różnią się jedynie wskazaniami pkt. B.2.1. załącznika "B" do wniosku, w zakresie liczby planowanych lokali mieszkalnych. W pierwszym wniosku inwestor wskazał na dwa projektowane lokale mieszkalne, przy istniejącym jednym lokalu, natomiast w powtórnym wniosku liczba istniejących i projektowanych lokali mieszkalnych pozostała bez zmian (1 lokal mieszkalny). Rozważając tę kwestię zasadnie zatem, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji oparł się na definicji jednorodzinnego budynku mieszkalnego, zawartej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego i wskazał, że wnioskowany do przebudowy i nadbudowy istniejący budynek mieszkalny (segment w zabudowie bliźniaczej - dopisek Kolegium), stanowi jednorodzinny budynek mieszkalny, świadcząc o tożsamości przedmiotowej sprawy. Stąd, w wywiedzionym niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy, tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy została bezspornie wykazana. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący sformułował zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, co objawiało się: oparciem decyzji na ewidentnie niepełnych i błędnych danych; niepodjęciem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obu spraw mimo, że czynności te wskazywane były przez stronę; brakiem dokładnego zapoznania się z wnioskami będącymi przedmiotem analizy. Podniósł, że zaistniałe nieprawidłowości doprowadziły do błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, że w sprawie wystąpiła powaga rzeczy osądzonej, albowiem sprawa jest tożsama ze sprawą wcześniej zakończoną. Tymczasem, obydwie sprawy istotnie się różnią. Obecna dotyczy budynku mieszkalnego jednolokalowego, a wcześniejsza nieruchomości dwulokalowej. Zakres inwestycji nie jest zatem taki sam i wobec tego tożsamy nie jest, ani przedmiot sprawy, ani stan faktyczny i prawny. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia, wszczęcie i przeprowadzenie postępowania oraz wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem, a także zasądzenie kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci obydwu analizowanych wniosków na okoliczność występowania w nich istotnych różnic i brak tożsamości spraw. W odpowiedzi Kolegium podtrzymało w całości wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a.), uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja - wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - umarzająca postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Osią sporu jest to, czy przedmiot decyzji Prezydenta z dnia 19 czerwca 2023 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz decyzji obecnie zaskarżonej do Sądu jest tożsamy, ze tego względu na to, że ten sam inwestor wystąpił drugi raz o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla tej samej działki, z wykorzystaniem niemal identycznie brzmiącego wniosku, w którym dokonano modyfikacji w poz. B.2.1 załącznika B do formularza wniosku w zakresie liczby projektowanych lokali mieszkalnych (zamiast dwóch jeden). Dokonując takiej kontroli Sąd uwzględnił, że przy merytorycznym rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 153 p.p.s.a., był związany wydanym w sprawie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Op 320/24. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu sądowym, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Związanie oceną prawną oznacza więc, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku sądu i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4162/18). W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (zob. wyroki NSA: z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1531/21 i z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2202/20). Sąd nie stwierdził jednak, aby w sprawie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od oceny wyrażonej w wyroku z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Op 320/24, co powodowało, że był związany ustaleniami, oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w tym wyroku. Nie jest celowe przytaczanie w tym miejscu rozważań z poprzedniego ww. wyroku tut. Sądu. Jego uzasadnienie sporządzone z urzędu znane jest stronom postępowania. Dostrzec natomiast trzeba, że w wyroku tym Sąd jednoznacznie wskazał, że znajdujące się w aktach sprawy wnioski skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie są w swej treści identyczne. Wniosek z dnia 21 kwietnia 2023 r. zawierał w swej treści żądanie ustalenia warunków zabudowy dla budynku dwulokalowego, natomiast wniosek z dnia 3 sierpnia 2023 r. dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla budynku jednolokalowego. Z powołanej powyżej oceny Sądu oraz z niespornego opisu treści obu wniosków wynika, że są to dwie różnie określone przez skarżącego inwestycje. Poza sporem jest, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy za Prezydentem, że wniesione wnioski różnią się w pkt. B.2.1 załącznika "B". Tym samym wadliwie organy uznały tożsamość wniosku skoro zmianie uległa liczba planowanych lokali. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, że podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, jednakże w sprawie innej budowy (wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1508/06). Z tego punktu widzenia nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie przedmiotowa tożsamość ze sprawą wcześniejszą. Dodać w tym miejscu należy, że skoro decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na wniosek, to organ nie może za wnioskodawcę samodzielnie określać lub modyfikować podstawowych cech planowanej inwestycji. Ten element podania (żądanie) określa bowiem strona (art. 63 § 2 k.p.a.). Jeżeli organ ma wątpliwości, co do zamierzenia inwestora, to winien wezwać go do uzupełnienia, czy poprawienia wniosku w odpowiednim zakresie (art. 64 § 2 k.p.a.) udzielając stosownych pouczeń (art. 9 k.p.a.). Nie może jednak czynić tego za wnioskodawcę posługując się, dla wyjaśnienia treści żądania inwestora, definicją z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Działając z urzędu narusza zasadę skargowości (art. 61 ab initio k.p.a.). W poprzednim wyroku Sąd jednoznacznie wskazał również, że weryfikacja tego, czy przedmiot obydwu porównywanych w postępowaniu wniosków skarżącego o ustalenie warunków zabudowy jest taki sam może być dokonana dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego i przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Weryfikacja jest dokonywana po przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Odnosząc się do spornej kwestii tożsamości spraw w zakresie elementów przedmiotowych, o istnieniu tej tożsamości decyduje niezmieniony stan faktyczny sprawy, czyli taki jaki ma znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę jej rozstrzygnięcia Należy uwzględnić tu specyfikę sprawy administracyjnej o ustalenie warunków zabudowy, której tożsamość z inną, wcześniej załatwioną sprawą, w zakresie stanu faktycznego, wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, ukierunkowanego na okoliczności wskazane w przepisach prawa materialnego. Inaczej mówiąc, wymaga ona przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w ramach postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, na które składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Jej ustalenia faktyczne mogą być zmienne i dlatego, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego, nie można definitywnie rozstrzygnąć o tożsamość sprawy z inną wcześniej załatwioną. Tymczasem wbrew powyższym wskazaniom, w postępowaniu zakończonym zaskarżoną obecnie decyzją, nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego ukierunkowanego na wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego sprawy wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Organy obu instancji ograniczyły ustalenia i oceny tylko do części stanu faktycznego sprawy, tj. do porównanie treści wniosków o ustalenie warunków zabudowy w zakresie charakteru, zakresu i parametrów inwestycji, co jest niewystarczające dla stwierdzenia tożsamości przedmiotowej obu spraw. Nie wykazano natomiast w żaden sposób tożsamości podstawy faktycznej dotyczącej sprawy z wniosku rozpoznanego uprzednio i sprawy będące obecnie przedmiotem zaskarżonej decyzji, tj. elementu stanu faktycznego, który wymaga dopiero ustalenia. Nie została zatem wykazana jednoznacznie tożsamość przedmiotowa obydwu tych spraw. Wyraźnie zaakcentować trzeba, że podobieństwo stanu faktycznego nie jest równoznaczne z jego tożsamością przedmiotową, czego Kolegium nie wykazało. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono postępowania dowodowego, to nie można było stwierdzić definitywnie, że istnieje tożsamość przedmiotowa nowej sprawy ze sprawą wcześniej załatwioną decyzją ostateczną Prezydenta z dnia 19 czerwca 2023 r. Kolegium nie zastosowała się zatem do oceny i wskazań z wyroku tut. Sądu z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Op 320/24, przez co naruszyło art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. Zaniechanie Kolegium w tym zakresie skutkowało nowymi naruszeniami prawa, które Sąd ma obowiązek wytknąć, tj. art. 7, art. 9, art. 61 ab initio, art. 64 § 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tym samym przedwcześnie orzekło na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Nie dostrzegło przy tym identycznych wadliwości tkwiących w decyzji Prezydenta z dnia 18 listopada 2024 r. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd w pkt. 1. wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także o uchyleniu decyzji utrzymanej nią w mocy. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., w pkt. 2. wyroku Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania przyjmując, że na koszty te składa się wpis od skargi ustalony w wysokości 500 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań ustalonych w niniejszym wyroku oraz w wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Op 320/24, którego wskazania Sąd uwzględnił orzekając w niniejszej sprawie. Organy zgromadzą i ocenią wymagany materiał dowodowy, a następnie dadzą temu wyraz w uzasadnieniu orzeczenia, sporządzonym zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 k.p.a., o ile nie zajdą okoliczności wymienione w art. 107 § 4 i 5 k.p.a.